Barn i den fortettede byen

Problemstillingen i denne masteroppgaven er en liten del av det store problemkomplekset omkring bokvalitet og fortetting. Jeg har ønsket å undersøke sammenhengen mellom fortetting og oppvekstvilkår for barn i Oslo, og tatt for meg uterom i tilknytning til nye boligprosjekter. Utgangspunktet for oppgaven er en antagelse (hypotese) om at barn ofte blir den tapende part ved de prioriteringer som blir foretatt når nye boligprosjekter realiseres i en by under fortetting. Plan- og bygningsetaten(PBE) formulerer i ”Kommunedelplan for byutvikling og bevaring for indre Oslo 2009 – 2025 (KDP-BB) målet for indre Oslo til å være ”en bærekraftig byutvikling og fortetting i en flerkjernet bystruktur”. De hevder at gode oppvekstvilkår og utearealer for barn vil sikre en variert og bærekraftig byutvikling og hindre byspredning. En viktig del av oppgaven har vært å teste ut det nye plangrunnlaget fra PBE bestående av KDP-BB og ”normer for utearealer i tilknytning til nye boliger i Oslo”, (”utearealnormene”). PBE understreker at et viktig utgangspunkt for arbeidet med normene har vært målet om at folk skal bo i byen, og at man må sikre kvaliteter som gjør at de blir boende, også med barn. Videre at det har vært et ønske om at normene skal sikre forutsigbarhet for utbyggerne i form av tydelige krav. For å finne ut hvordan barns behov blir ivaretatt i fortettingen av Oslo, har jeg studert relevant litteratur og faglige innspill knyttet til temaet. I kap. 3 er det samlet et teoretisk bakgrunnsmateriale som viser hvordan arkitekter, planleggere og politikere tenker - og har tenkt - omkring problematikken fortetting/uterom. I tillegg har jeg undersøkt planprosessen for de tre valgte boligprosjektene. I eksempelstudiet har jeg studert tre boligprosjekter lokalisert i indre by, og målt dem opp mot de nye kravene fra PBE. Dette har gitt en indikasjon på hvordan et tenkt boligprosjekt i de aktuelle områdene ville sett ut hvis de var blitt realisert etter det nye regelverket, og om prosjektene ville blitt bedre eller dårlige sett fra barns synspunkt. Funn fra eksempelstudiet tyder på at kravene som stilles i de nye normene ofte vil være umulige å innfri i praksis. Hvert enkelt krav sikrer et visst areal, kvalitet, beliggenhet osv., men sammen med den tillatte tettheten i det samme området, er de ofte uforenlige. Skal f.eks kravet til felles uteareal innfris med den tillatte tettheten, vil byggene måtte være så høye at det vil være umulig å samtidig innfri rommelighetskravene (høyde-breddeforhold mellom byggene og solforhold på bakkeplan). En lavere andel boliger ville lettet areal- og rommelighetskravene, men er ikke i samsvar med myndighetenes krav om leilighetssammensetning i de ulike delområdene. Normene vil altså være vanskelige å innfri med den høye tettheten KDP-BB legger opp til. Kravet om leilighetssammensetning forsterker dette ytterligere. Hvis normkravene skal forventes innfridd, må man redusere tettheten i forhold til planens intensjon. For å dekke de større barnas behov for areal i prosjekter på over 300 % BRA ”må behovet for større utearealer dekkes ved trafikktrygg tilgjengelighet til eksisterende parker, grøntområder og plasser i bystrøket”. (PBE 2009a:25). En slik tetthet åpnes det for i størstedelen av planens virkeområde. Det understrekes at sikring av tilstrekkelige utearealkvaliteter i de tetteste byområdene derfor må skje gjennom områderegulering eller andre områdestrategier. Det går altså fram av normforslaget at det vil være hensiktsmessig å planlegge på områdenivå, men det er ikke foreslått hvordan dette skal foregå. De ulike tiltakene knyttet til grøntarealer, uterom, trafikk og byrom er håndtert i ulike planer. Selv om PBE gjennomgående vektlegger hensynet til barns muligheter for utfoldelse, påpeker de også at normene vil være et resultat av avveininger mellom to hensyn (målsettinger); å sikre boligfortetting, og gi akseptable oppvekstvilkår for barn i byen. De understreker at normene skal muliggjøre at hensynet til fortetting går foran hensynet til lekearealer for større barn i den tetteste byen og på mindre tomter. I tillegg vil de deler av normene som ikke kan angis som størrelser bli utsatt for ulik tolkning, og flere formuleringer åpner for bruk av skjønn der normene kommer i konflikt med ønsket om fortetting. Jeg har gjennom arbeidet med oppgaven langt påvei fått bekreftet min hypotese om at barn ofte kommer dårlig ut i nye boligprosjekter. Dette baserer jeg på noen sentrale funn: De minste barna er ofte godt ivaretatt, mens det gis hyppige dispensasjoner fra krav om lekeplass for større barn. Det er en tendens til at kravet om at uteareal skal utgjøre minimum 25 % av leilighetsstørrelsen blir fraveket. Eiendomsmeglere er viktige premissgivere for utformingen av boligprosjekter, basert på forventet kjøpegruppe. Meglernes interesse er knyttet til førstegangssalg av leilighetene, og barn er som regel ikke en prioritert gruppe i dette kortsiktige perspektivet. Nærliggende rekreasjonsområder som skolegårder og grøntarealer blir ofte regnet inn i boligprosjekter, uten at disse områdene er kvalitetssiktet i form av hensiktsmessig utforming og trafikksikker adkomst. En sentral utbygger som OBOS hevder kravet om store leiligheter ikke treffer markedet, og at de derfor må bygge små og rimelige leiligheter for å få økonomi i prosjektene sine. Private forhager i nye boligprosjekter beslaglegger ofte mye av arealet på bakken, på bekostning av felles uteareal. Dette viser at lekeareal for barn prioriteres lavere enn private utearealer. PBE´s formulering knyttet til avveining av behov, kan i verste fall undergrave normenes intensjon. Innstillingen som formidles tyder på at det finnes en vilje til å legge tilrette for barn, men bare når det ikke kommer i konflikt med ønsket om fortetting. På bakgrunn av funnene i min oppgave, har jeg kommet fram til noen faktorer jeg mener er avgjørende for kvaliteten i nye boligprosjekter med tanke på barns behov. En form for regulering og eventuelt subsidiering fra myndighetene er nødvendig for å sikre gode bomiljøer for barn. Boliganlegg bør være fleksible i forhold til endring av mønstre over tid. Det er nødvendig å planlegge på områdenivå for å sikre barn nødvendig lekeareal. Utbygger av boligprosjekter bør forpliktes til ”lekedekning” utenfor prosjektet. For å sikre kvalitet bør kravene som stilles være mest mulig konkrete og målbare. Plangrunnlaget fra KDP må endres hvis det skal kunne innfri målet om å legge tilrette for barn. Det mest effektive tiltaket vil være å redusere tillatt tetthet, alternativt å redusere boligandelen i de områdene der man tillater høyest tetthet. The topic discussed in this Master’s Thesis is but a small part of the major and complex problems relating to quality of living and population density. My aim has been to examine the link between population density and conditions for children growing up in Oslo, and I have used outdoor space in connection with new housing projects. The starting point for this thesis is an assumption (hypothesis) that children often lose out when priorities are set during implementation of new housing projects in towns with increasing population density. In a report called “Kommunedelplan for byutvikling og bevaring for indre Oslo 2009 – 2025” [District plan for urban development and preservation for inner Oslo, 2009 – 2025] (KDP-BB), Plan- og bygningsetaten (PBE, the Planning and Building Service) formulates its vision for inner Oslo, to involve “sustainable urban development and population density in a multi-core urban structure”. They emphasise that having outdoor areas and good conditions for children to grow up in will ensure varied, sustainable urban development and prevent urban sprawl. One important element of this thesis has been to test the new planning foundation from PBE, comprising KDP-BB and “standards for outdoor areas connected with new housing in Oslo” (“the outdoor area standards”). PBE emphasises that the objective of enabling people to live in the city has been one important starting point for work on the standards, along with the fact that it is necessary to ensure they perceive the quality they need to persuade them to remain resident, including when they have children. Furthermore, it has been desirable for the standards to ensure predictability for developers in the form of clear requirements. I have studied relevant literature and specialist contributions linked with the subject matter in order to fi nd out whether the needs of children are being met in respect of population density in Oslo. Chapter 3 collates theoretical background material which shows the thought processes of architects, planners and politicians, both now and in the past, in respect of the problems involved with population density and outdoor space. I have also examined the planning process for the three specifi c housing projects. In the sample study, I have studied three housing projects located in the inner city and gauged them against the new requirements defi ned by PBE. This has provided an indication of how potential housing projects in the areas in question would have looked if they had been implemented in accordance with the new rules, and of whether the projects would have been better or worse from the standpoint of children. Findings from the sample study indicate that the requirements laid down in the new standards will often be impossible to meet in practice. Each individual requirement guarantees a specifi c area, quality, location, etc., but these are often incompatible with the permitted density in the same area. If, for example, the requirement for outdoor space available to all is to be met with the permitted population density, the buildings would have to be so tall that it would be impossible at the same time to meet the space requirements (the ratio of height to width between the buildings and light conditions at ground level). Building a smaller number of homes would relieve the burden in terms of area and space requirements, but this is not compliant with authority requirements for the composition of apartments in the various districts. 9 It will be diffi cult to comply with the standards, given the high population density which KDP-BB provides. The requirement for apartment composition further complicates this situation. If the requirements of the standards are to be met, it will be necessary to reduce population density in comparison with the intention of the plan. To meet older children’s needs for space in projects with gross areas in excess of 300%, “the need for larger outdoor spaces has to be covered by means of traffi c-safe accessibility to existing parks, green areas and spaces in urban districts”. (PBE 2009a:25). Provision is made for this kind of population density across most of the scope of the plan. It is emphasised that suffi cient outdoor space quality in the most densely populated urban areas must therefore be ensured by means of area regulation or other area strategies. Thus it is stated in the proposed standard that it would be expedient to plan at area level; but no proposal is made for how this should happen. The various measures linked with green spaces, outdoor spaces, traffi c and urban space are discussed in separate plans. Although the new standards emphasise consideration throughout for children’s opportunities for development and recreation, they also point out that the standards will be a result of balancing two considerations (objectives): ensuring housing density and providing acceptable conditions in the town in which children can grow up. They emphasise the fact that the standards will make it possible for the population density consideration to take precedence over the consideration for play areas for older children in the most densely populated urban areas and on smaller sites. Those parts of the standards which cannot be specifi ed in terms of concrete size/ quantity will be subject to various interpretations, and a number of wordings pave the way for the use of estimates in which the standards will confl ict with the population density requirement. With my work on this thesis, I have received a great deal of confi rmation of my hypothesis; namely that in new housing projects, children are often not benefi ted. I base this notion on a number of central fi ndings: There are often good facilities for very young children, but exemptions are frequently granted with regard to requirements for play areas for older children. There is a tendency not to adhere to the requirement which states that the outdoor space must constitute a minimum of 25% of the size of the accommodation. Property brokers are important setters of conditions for the formulation on housing projects, based on the anticipated purchase group. Brokers are interested in the fi rst-time sale of the properties, and as a rule children are not a priority group as regards this short-term perspective. Nearby recreation areas such as school playgrounds and green areas are often regarded as part of housing projects without these areas having been subject to quality review by checking if they have been designed appropriately and that access to them is safe in terms of traffi c. A central developer like OBOS emphasises the demand for large apartments is not in sync with the market, and so they have to build small and modest apartments in order to make their projects economical. 10 Private gardens in new housing projects often take up a lot of the area on site at the expense of outdoor space available to all. This shows that play areas for children are given lower priority than private outdoor space. PBE saying that the standards will be a result of balancing two considerations is against the intensions of the outdoor standards. It seems there might be a will to plan for children’s opportunities for recreation, but only when this aim does not come in conflict with the wish for increased density. Given the findings from my thesis, I have developed a number of factors which I feel are crucial to the quality of new housing projects, bearing in mind the needs of children: A form of regulation, and possibly subsidies from the authorities as well, are necessary in order to ensure that children have good living conditions. Construction sites should be flexible as regards alteration of models over time. It is necessary to plan at site level. Housing project developers should be obliged to provide “play coverage” outside the project. The requirements laid down should be as specifi c and as measurable as possible in order to ensure quality. The planning foundation from PBE has to be changed to be able to reach its aim to facilitate for children. The most effi cient would be to reduce the density accepted, alternatively to reduce the housing share in the areas with the highest density