La política de defensa argentina en democracia: juridicidad, control y desmilitarización (1983-2007)

Las políticas de defensa han sido el aspecto menos estudiado de las transiciones a la democracia. Mientras que las relaciones cívico-militares ocuparon un lugar central en la teoría democrática, entendido como un elemento definitorio en el pasaje de gobiernos autoritarios a gobiernos electos, la defensa tuvo un papel marginal. Este deficiente desarrollo de las cuestiones de defensa se justifica, al menos, en tres supuestos. Primero, que a nivel global, los estudios de defensa están aún en una situación de precario desarrollo, comparándola con la evolución general de las relaciones internacionales y de la ciencia política. Segundo, el cuerpo teórico de los estudios de defensa, como subdisciplina de las relaciones internacionales, ha sido estudiado por la academia de los países desarrollados, y más especialmente, por las escuelas anglosajonas. En consecuencia, como instrumental analítico, no se ajusta correctamente a las circunstancias que atraviesan los países latinoamericanos, que no cuentan con una diversificación militar y con una agenda global análoga a la de las potencias occidentales en OTAN. Tercero, a diferencia de lo que sucedió con los autoritarismos de Europa, los incentivos en América Latina para establecer el control político de los militares y diseñar políticas de defensa democrática, han sido muy escasos. Mientras que España, Grecia y Portugal tuvieron que adaptarse a los condicionamientos externos fijados por la Unión Europea y la OTAN, en el caso de las naciones latinoamericanas, con un papel marginal en los asuntos de seguridad global, no existieron incentivos externos y a nivel doméstico, por el contrario, se presentaban altos costos por realizar estas reformas. Teniendo en cuenta este marco conceptual, en esta tesis se mostrará esa evolución limitada y condicionada de las políticas de defensa, utilizando el caso de Argentina a partir de la transición a la democracia, o sea desde 1983 hasta el año 2007. El período posterior coincide con la gestión de la actual presidente, Cristina Fernández. En el caso seleccionado se analiza como cada uno de los gobiernos democráticos eludió completar la reforma de las políticas de defensa. Los costos políticos que implicaban asumir la conducción de la defensa, por una parte, y la inestabilidad política remanente que daba pie a pensar en una eventual utilización de las fuerzas armadas como instrumento para restablecer el orden, por otra parte, han sido los ejes centrales de esa renuncia a completar el ciclo democrático. Esta tesis comienza con un planteo acerca de las limitaciones teóricas del tema. Así, se cubre la cuestión militar en Argentina, comenzando por un recorrido histórico y continuando con las estrategias de las fuerzas armadas ante cada uno de los gobiernos electos post 1983. La combinación de diversos factores debilitó el procedimiento de toma de decisión en las cuestiones de defensa. El ministerio de Defensa nunca logró superar el personalismo con el cual los presidentes resolvían los temas militares. En consecuencia, nunca se logró el fortalecimiento institucional y la transparencia administrativa. La ineficiencia para crear una política de defensa democrática, ha asediado la total consolidación de la democracia, admitiendo espacios de conflicto entre gobierno y fuerzas armadas. A pesar de que Argentina consiguió una relativa paz y estabilidad en los últimos 30 años, y logró conformar una relación próspera con los países vecinos, la incompleta democratización de la defensa ha significado que Argentina no sea un real productor de seguridad sino más bien un consumidor de seguridad. La conclusión de esta tesis es que muchas de las democracias de la región que han surgido en las pasadas tres décadas han confrontado dificultades de gobernanza en el área de la defensa, erosionando su propia legitimidad y la estabilidad de la región.In the study of transitions to democracy, little attention has been paid to defense policies. While civil-military relations are in the spotlight of democratic theory and are understood as a definitive element in the passage from authoritarian to elected governments, defense usually plays a marginal role. This deficient analysis of defense issues is justified by at least three assumptions. First, studies of defense are still underdeveloped on a global scale, compared to other topics within political science and International Relations. Secondly, the theoretical framework of Defense Studies, as a subdiscipline of International Relations, has been developed largely within the Anglo-American academy. Consequently, as an analytical tool, it is not adequate to explain the transitions that Latin American countries are going through; that is, countries that do not count on military diversification or have a global agenda similar to that of the leaders of NATO, for instance. In the third place, unlike the unraveling of authoritarianisms in Europe, Latin America lacked incentives to establish political control over the military and design democratic defense policies. While Spain, Portugal and Greece had to adapt to the external conditions imposed by the European Union and NATO, Latin American nations, which play a marginal role in global security structures, did not have those external stimuli. Moreover, at the domestic level, the necessary reforms demanded a very high political cost. Taking into account this theoretical background, this thesis explores the limited and conditioned evolution of defense policies, focusing on the case of Argentina since the transition to democracy in 1983 through 2007 (the latter date coincides with the advent of the current administration of Cristina Fernández). The analysis focuses on the way in which each one of the democratic governments since 1983 avoided the completion of reforms of defense policies. The political costs implied in assuming the conduct of defense on the one hand, and political instability, which even since the restoration of democracy posited the possibility that the armed forces might eventually be needed to reestablish order, on the other hand, have been the main reasons for the failure to carry the democratic cycle into the realm of defense. This thesis begins with an outline of the theoretical limitations of the subject. It then covers the military question in Argentina, starting with an historical overview and continuing with government and Armed Forces strategies faced by each one of the elected governments since 1983. A combination of factors resulted in the weakening of the decision-making process on defense matters. The Ministry of Defense could never overcome the partiality with which presidents tackled military issues. As a consequence, institutional strengthening and administrative transparency were never achieved in the field of defense. The inability to create a democratic defense policy, as well as lingering military autonomy, have undermined a robust consolidation of democracy, leaving spaces of conflict between the government and the Armed Forces. Although Argentina has enjoyed peace and relative stability for 30 years of democratic rule, and in the process has built prosperous relations with its neighbors, the incomplete democratization of defense policy has meant that Argentina is not a source of security but rather a consumer of security. The conclusion of the thesis argues that many of the democracies that have come into being in the past three decades confront difficulties of governance in the area of defense that are eroding their legitimacy and undermining stability in the region