En d(järv) tolkning? – En jämförelse av implementerade och nationella fridlysningsregler och dess förhållande till skogsbruk

Den biologiska mångfalden fortsätter att minska trots att det såväl nationellt som internationellt finns en målsättning om att förlusten av den biologiska mångfalden ska hejdas. Idag anses en av de största miljöpolitiska utmaningarna vara att stoppa utarmningen av biologisk mångfald. Skogen utgör livsmiljö för hälften av alla landlevande arter i Sverige och ett hållbart skogsbruk är således livsavgörande för arterna. Idag är hälften av alla rödlistade arter skogslevande. Miljöbalkens målsättning är att främja en hållbar utveckling. För att åstadkomma detta ska balkens bestämmelser tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras och värdefulla kultur- och naturmiljöer skyddas och vårdas. Områdesskydd är ett effektivt sätt att skydda biologisk mångfald. Eftersom endast 1,9 % av produktionsskogen omfattas av något typ av formellt skydd, blir räckvidden av fridlysningsreglerna central för möjligheten att nå ett hållbart skogsbruk där biologisk mångfald bevaras. Fridlysning av växt- och djurarter innebär oftast att arten är skyddad mot plockning, skadande, dödande eller infångade. I artskyddsförordningen finns en uppdelning mellan fridlysningsbestämmelser som införts för att uppfylla EU:s två naturvårdsdirektiv (implementerade fridlysningsregler) och bestämmelser som grundar sig på nationella åtaganden (nationella fridlysningsregler). De implementerade fridlys¬ningsreglerna ska tolkas och tillämpas med beaktande av syfte och innehåll i de båda naturvårdsdirektiven, vilket fått till följd att de implementerade bestämmel¬serna har en egen förståelse och möjligheten att göra nationella avvägningar be¬gränsas. Från EU:s sida har det alltid varit klart att artskyddsreglerna även ska til¬lämpas på skogsbruksåtgärder. De nationella fridlysningsreglerna ansågs länge inte gälla för pågående markanvändning, eftersom någon möjlighet till ersättning inte finns i artskyddsförordningen. MÖD klargjorde år 2016 att såväl de implemente¬rade som de nationella fridlysningsreglerna skulle tillämpas på skogsbruksåtgärder. För att förbuden i fridlysningsreglerna skulle aktualiseras för skogsbruket sades att det krävdes en risk för att artens gynnsamma bevarandestatus påverkades av den tänkta åtgärden. Förutsättningen att meddela dispens från fridlysningsreglerna för skogsbruksåtgärder är begränsad. Det krävs att det inte finns någon annan lämplig lösning och att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus för arten. För de implementerade fridlysningsreglerna begränsas dispensmöjligheten ytterli¬gare av att det krävs att någon av de sex olika situationerna i 14 § artskyddsförord¬ningen föreligger. På grund av bristen på ersättning vid rådighetsinskränkningar meddelade med stöd artskyddsförordningen, klargjorde MÖD i början av året (2017) att de nationella fridlysningsreglerna inte skulle tillämpas om förbudet inne¬bar att den pågående markanvändningen inom berörd del av fastigheten avsevärt försvårades. Således skapade MÖD ytterligare en dispensgrund för de nationella fridlysningsreglerna. EU-domstolen har varit tydlig med att det inte är möjligt att göra andra undantag från det strikta skyddet för arterna utöver de som framgår av naturvårdsdirektiven. Till exempel underkände EU-domstolen Storbritanniens för-sök att undanta laglig markanvändning från förbuden, då ett sådant undantag skulle strida mot såväl ordalydelsen i förbudsreglerna som mot syftet med direktivet. Den ytterligare dispensgrund som MÖD skapat i Bombmurklan anser jag inte är tillämp¬lig på de implementerade fridlysningsreglerna. Att meddela dispens för en åtgärd som riskerar att skada en arts gynnsamma bevarandestatus, strider mot både orda¬lydelsen i undantagsreglerna och direktivets syfte om att bibehålla och återställa en gynnsam bevarandestatus. Två mål från MMD har menat att den utökade dispens¬möjligheten även ska tillämpas på de implementerade fridlysningsreglerna. Det är en bedömning som jag inte delar. MÖD:s utökade dispensmöjlighet för de nationella fridlysningsreglerna har urholkat det extra skyddsnätet som artskyddsförordningen innebär. Tillämpningen av reglerna är inte tillräcklig för att målet om en hållbar utveckling i skogen ska kunna nås. En direktivkonform tillämpning av de implementerade fridlysningsreglerna lever enligt min mening upp till målet om en hållbar utveckling i skogen. Bristen på ersättningsregler till artskyddsförordningen innebär dock att enskilda kan behöva tåla stora rådighetsinskränkningar utan ersättning, för att tillämpningen av förordningen ska leva upp till EU:s krav. Lagstiftaren bör därför överväga att införa ersättningsmöjligheter i artskyddsförordningen, så att Sverige kan leva upp till EU:s krav utan att enskilda behöver bära en orimlig kostnad.Biodiversity is in decline despite international and national goals of preventing this development. Preserving biodiversity is one of today’s greatest environmental policy challenges. Currently, half of all land living species in Sweden live in the forest, therefore a sustainable forestry industry is vital to ensure biodiversity. In fact, half of all red-listed species live in the forest. One of the ways to address sustainable forestry is through legislation. The purpose of the Environmental Code (miljöbalken) is to promote a more sustainable development. To achieve this, the rules of the Code should be applied to ensure that biodiversity is preserved and valuable cultural and natural environments are protected. The most effective way of protecting biodiversity is by designating some parts of the forest as protected areas (områdesskydd). However, only 1.9 percent of the production forest is subject to any form of formal protection, therefore the species protection rules (fridlysningsreglerna) are central to achieve a sustainable forestry where biodiversity is preserved. Species protection of plants and animals usually means that the species are protected through rules that prevent them from being removed, hurt, killed or captured. In Sweden’s Species Protection Act (artskyddsförordningen) there is a distinction between the species protection rules that have been implemented to fulfill the European Union (EU)’s Habitats Directive and Bird Directive (the implemented spe¬cies protection rules) and the rules which are based its national commitments (national species protection rules). The implemented species protection rules are supposed to be interpreted and applied in consideration of the purpose and content of the EU’s Habitats Directive and Bird Directive. Consequently, the ability of national courts to interpret the rules is limited. Furthermore, the EU maintains that the implemented species protection rules should be applied to ongoing activities like forestry. However, in Sweden, for a long time, the national species protection rules were not considered to apply to ongoing activities, due to the lack of remuneration to land owners afforded by its Species Protection Act. Eventually, in 2016 Land and Environment Court of Appeal (MÖD) clarified that both the implemented spe¬cies protection rules and the national species protection rules should apply to ongoing activities. The court held that the rules should apply to ongoing activities when the proposed activity will negatively impact the favourable conservation sta¬tus of a species. This means that the possibilities for derogation from the species protection rules are limited. For a derogation to be possible, it is required that there is no satisfactory alternative to the activity and that the derogation must not be detrimental to the favourable conservation status of a species. Furthermore, in order to derogate from the implemented species protection rules there is an additional requirement that the derogation must be motivated by one of the six reasons listed in 14 § Species Protection Act. Finally, due to the lack of remuneration in situations of a restriction of land use, based on the Species Protection Act, MÖD clarified in early 2017 that the species protection rules should not apply if a restriction unduly compromises an ongoing activity on the affected part of the land. Thus, MÖD created another possibility of derogation from the national species protection rules. The European Court of Justice has been clear that it is not possible to derogate from the strict protection for the species except in the cases listed in the Habitats Directive and Bird Directive. For example, the Court of Justice of the European Union prohibited the United Kingdom from exempting legal use of land from the prohibi¬tions, as such an exemption would be in conflict with the form and substance of the directives. In my opinion, the additional ground for exemption that MÖD created, should not apply to the implemented species protection rules. Exempting an activity that risks the favourable conservation status of a species conflicts with the form and substance of the EU directives. Two cases from the Land and Environment Court (MMD) have held that the expanded possibility of derogation should also apply to the implemented species protection rules. As such, these are decisions that I disa¬gree with. In my opinion, the expanded possibility of derogation created by MÖD has weakened the extra protection offered by the Species Protection Act. The current application of the rules and the expanded possibility of derogation hampers the goal of a more sustainable Swedish forest. On the other hand, an application of the implemented species protection rules conforming with the directive would, in my opinion, live up to the goal of creating a sustainable forestry. However, the lack of remuneration afforded by the Species Protection Act means that individuals can be subject to large limitations in use of their land without compensation if Sweden were to live up to the requirements of the EU. Given that MÖD has held that individuals shall not be subject to encroachment resulting from the Species Protection Act, the regulator should consider expanding the possibility of compensation to the landowner, at least for the implemented species protection rules. This would enable Sweden to live up to the EU requirements without individuals bearing an unreason¬able cost