Kommunallagen - en ny grundlag?

Den här uppsatsen har rubriken '' Kommunallagen - en ny grundlag'' och syftar till att svara på frågan om kommunallagen håller på att utvecklas från en ramlag till en lag med demokratiska medborgerliga rättigheter och vad isåfall denna utveckling kan betyda på sikt. För att belysa kommunallagens förändring specialgranskas i uppsatsen två exempel på demokratiska instrument i kommunallagen - kommunala folkomröstningar och folkinitiativ. Dagens kommunallag vilar på kommunalförordningarna från 1862. 1862 års kommunalförordningar gav oss de kommunbegrepp vi använder än idag. Sedan 1862 har kommunallagen reviderats flera gånger för att följa den demokratiska utvecklingen i Sverige och den senaste revideringen gjordes i samband med 1991 års kommunallag. Fortfarande går vissa grundläggande element i 1991 års kommunallag tillbaka till 1862 års kommunalförordningar. 1974 fick Sverige en ny regeringsform. I RF portalparagraf stadgas att svenskt statskick bl. a. vilar på kommunal självstyrelse. Den nya författningen fångade upp kommuner och landstings vikt för Sveriges statsskick och ökade därmed betydelsen av kommunallagen som den lag som sätter ramarna för kommuner och landstings verksamhet. Även den internationella utvecklingen har på senare tid stärkt kommunallagen och kommunalrättens betydelse. 1989 ratificerade Sverige europakonventionen om kommunal självstyrelse och efter kommunismens fall och utvecklingen av Europas nya demokratiska stater har intresset ökat för kommunal självstyrelse som ett sätt att stärka demokratisk utveckling. Under 1990-talet har diskussionen om svensk demokratiutveckling varit intensiv. Flera utredningar har tillsatts för att se över hur kommunallagen kan svara upp till medborgarnas ökade krav på insyn och delaktighet i den kommunala verksamheten. Som ett resultat av dessa utredningar har kommunallagen under 1990-talet tillförts nya demokratiska verktyg. 1994 infördes en möjlighet för kommuninvånare att ta initiativ till en folkomröstning via s.k. folkinitiativ. Folkinitiativ innebär att om minst fem procent av en kommun eller ett landstings invånare vill att en fråga skall avgöras i en lokal folkomröstning så måste fullmäktige pröva om en folkomröstning skall hållas. 2001 infördes möjligheten för kommuninvånare att väcka ärenden till fullmäktige via s.k. medborgarförslag. Samma år lades demokrati till som princip i kommunallagens inledningsparagraf för att betona vikten av att kommuner och landsting uppmärksammar vilka effekter som olika åtgärder kan få för den kommunala demokratin. Sammanfattningsvis har det under 1990-talet skett en utveckling där kommunallagen har demokratiserats. I uppsatsen specialgranskas kommunala folkomröstningar och folkinitiativ som två exempel på kommunallagens demokratisering. I Sverige har vi haft möjlighet att genomföra nationellt rådgivande folkomröstningar sedan 1921. Sedan möjligheten att anordna folkomröstningar infördes har Sverige haft sex nationella folkomröstningar. Ur ett internationellt perspektiv tillhör Sverige de länder som håller folkomröstningar relativt sällan och med flera års mellanrum. Anledningarna till att de svenska folkomröstningarna är få beror på den svenska politiska modellen som bygger på att svåra politiska frågor främst skall avgöras med hjälp av politiska överenskommelser och den socialdemokratiska dominansen inom svensk politik. Svensk socialdemokrati har varit skeptiska till ett frekvent utnyttjande av folkomröstningar och ansett att folkomröstningar bara skall användas i undantagsfall. När det gäller kommunala folkomröstningar så finns det i Sverige en lång tradition av direktdemokratiskt beslutsfattande på kommunal nivå. Ända in på 1940-talet tillämpades i en fjärdedel av landskommunerna ett stämmosystem istället för valda kommunfullmäktigeförsamlingar. Möjligheten att anordna kommunala folkomröstningar infördes först med 1977-års kommunallag. Efter att möjligheten att anordna kommunala folkomröstningar infördes så har 70 kommunala folkomröstningar genomförts. Vanligaste frågan att folkomrösta om gäller kommundelningar. Valdeltagande för kommunala folkomröstningar har varit över 60 procent. Sedan 1994 finns också möjligheten att via s.k. folkinitiativ väcka frågan om en kommunal folkomröstning. Sedan 1994 har fem kommunala folkomröstningar genomförts föranledda av ett folkinitiativ. 75 övriga folkinitiativ har prövats av fullmäktige men avslagits och således inte lett fram till en omröstning. Under 1990-talet har folkinitiativsreformen utvärderats. Flera utredningar har kritiserat reformen och konstaterat att den kommunaldemokratiska effekten uteblivit. 2001 presenterade Kommundemokratikommittén i sitt betänkande förslag om ett förstärkt folkinitiativ som innebar att om minst tio procent av de röstberättigade i en kommun eller ett landsting begär att en fråga skall avgöras i en kommunal folkomröstning så måste fullmäktige genomföra omröstningen oavsett vad fullmäktige anser i själva sakfrågan eller i frågan om en folkomröstning skall genomföras. Detta förslag kritiserades starkt av företrädare för kommuner och landsting. Kritiken gick i huvudsak ut på att ett alltför starkt folkinitiativ hotade att underminera den representativa demokratin eftersom en minoritet skulle få en möjlighet att förändra den politiska dagordningen som de folkvalda i fullmäktige genom val fått mandat att hantera. Annan kritik som riktades mot förslaget tog sin utgångspunkt i de juridiska problem som finns med dagens folkomröstningsinstitut t.ex. tendensen att folkomröstningar i praktiken blivit beslutande istället för rådgivande. Kritikerna menar att denna tendens i kombination med ett obligatoriskt folkinitiativ kan skapa problem när det gäller vilka frågor som en kommunal folkomröstning kan behandla. För att undvika kommunala folkomröstningar i frågor som ligger utanför det kommunala beslutsområdet pekar kritikerna på nödvändigheten att klargöra hur och av vem frågeställningen till en medborgarinitierad folkomröstning skall formuleras. Kommundemokratikommitténs förslag angående ett förstärkt folkinitiativ har inte föranlett någon proposition från regeringens sida. Däremot har regeringen i en promemoria föreslagit en modell som innebär att om minst 10 procent av de röstberättigade i en kommun eller ett landsting begär samråd i en fråga skall ett samråd hållas om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter biträder förslaget. I uppsatsens avslutning konstateras att kommunallagen har genomgått en demokratisering under 1990-talet och att denna utveckling markerar en förändring av kommunallagens karaktär av en ramlag till en lag med fler demokratiska medborgerliga rättigheter. Kommunallagen håller på att utvecklas till en slags kompletterande grundlag där medborgarnas fri och rättigheter - i det här fallet yttrandefriheten - ges ett mer utvecklat innehåll och fylls ut. Uppsatsens slutsats är att kommunallagens demokratisering innebär vissa demokratiska och juridiska problem och det därför är viktigt att denna utveckling sker i nära samspel med de författningar som i regel utvecklar våra fri och rättigheter och politiska system d.v.s. våra grundlagar