Begränsningsvärde för utsläpps- och bullervillkor -från ett värde till ett annat

22 kap. 25 § miljöbalken (MB) anger att en dom om tillstånd i förekommande fall skall innehålla villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik. Villkor som anger en av tillståndsmyndigheten accepterad utsläppsnivå eller bullernivå kan föreskrivas som begränsningsvärde. Begränsningsvärde anger den mängd, koncentration eller nivå på utsläppet som inte får överskridas eller underskridas under en eller flera angivna tidsperioder eller på annat sätt som närmare anges i tillståndet. Fram till Mark- och miljööverdomstolens praxisändring 2009, har ett begräsningsvärde kunnat bestämmas att gälla såsom gränsvärde, riktvärde eller annat värde, i enlighet med 11 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). Det är villkorets utformning som avgör vilka avvikelser som får ske inom ramen för villkoret. Ett villkor som föreskrivs att gälla som gränsvärde innebär att värdet inte får överskridas, medan ett villkor som föreskrivs att gälla som ett riktvärde innebär att verksamhetsutövaren måste vidta åtgärder för att förhindra ett nytt överskridande. En vanlig utformning, för bland annat villkor som reglerar utsläppsnivåer eller bullernivåer, har varit genom att föreskriva nivåerna att gälla som riktvärden. Ett rättssäkert villkor skall vara utformat på det sätt att verksamhetsutövaren på förhand vet vilka krav som kan komma att ställas på verksamheten och under vilka förutsättningar villkoret skall anses ha överskridits. Enligt Mark- och miljööverdomstolen uppfyller villkor med riktvärden inte kravet på rättssäkerhet. Med hänvisning till den frekventa användningen av villkor föreskrivna att gälla som riktvärden, avgjorde Mark- och miljööverdomstolen tre mål som syftade till att ändra förutsättningarna för villkorsreglering i tillstånd. Begreppen rikt- och gränsvärde utmönstrades till förmån för att villkor bör föreskrivas som begränsningsvärde. Begreppet begränsningsvärde bör i stället preciseras genom angivande av hur villkoret skall kontrolleras. Syftet med uppsatsen är att redogöra för de följder som uppkommer med ändringen genom att analysera begreppen begränsningsvärde, gränsvärde och riktvärde samt begreppens rättsverkan. Genom att undersöka vilka konsekvenser den nya villkorsutformningen innebär, kan ställning tas till hur rättssäkra villkor bör formuleras för att verksamhetsutövaren skall kunna efterkomma villkoren i den dagliga driften. Den nya villkorsutformningen innebär att begränsningsvärdets rättsverkan motsvarar ett gränsvärdes rättsverkan, där en enstaka överträdelse leder till straffsanktioner och produktionsbegränsande åtgärder måste vidtas. För att verksamhetsutövaren inte skall riskera att överskrida angiven nivån måste verksamheten, i de fall villkoren inte anpassas vid tillståndsprövningen, sänka sina nivåer ytterligare. Utsläpps- och bullernivåer som tidigare varit föreskrivna att gälla såsom riktvärden omvandlas till villkor som inte lämnar verksamhetsutövaren något utrymme att komma till rätta med överskridna nivåer. Detta innebär i praktiken skärpta krav för verksamheten. Verksamhetsutövaren bör vid tillståndsprövningen yrka på marginaler i förhållande till verksamhetens förväntade utsläpps- och bullernivåer. Om samma rättsverkan följer vid ett överskridande av ett gränsvärde, bör även samma säkerhetsmarginal, som finner stöd i balkens förarbeten, ges i utsläpps- och bullervillkoren för att kravet på rättssäkerhet skall anses uppfyllt. Om föreskrivna nivåer grundas på generella föreskrifter eller så kallade BAT-slutsatser kan dock inte marginaler tillåtas om det innebär att nivån sätts högre i det individuella tillståndet. Verksamhetsutövaren bör därför yrka på någon form av säkerhetsventil som tillåter enstaka överskridanden. Med hänsyn till både osäkra mätmetoder och verksamhetsutövarens möjlighet att bedriva sin verksamhet bör det finnas acceptans för enstaka överskridanden. Villkorsutformningen bör dock ske på annat sätt än genom föreskrivande av villkor med ett traditionellt riktvärde. Verksamhetsutövaren bör föreslå kreativa formuleringar där ett begränsat överskridande kan tillåtas utan att den tidigare riktvärdeskonstruktionen används. Mark- och miljööverdomstolen har formulerat villkor där villkoret anses uppfyllt om minst tio månadsmedelvärden under ett kalenderår klarar begränsningsvärdet samt villkor som medger ett visst antal överskridanden. För att villkorets betydelse redan i tillståndsprövningen skall kunna nyanseras, innebär ändringen även att det i tillståndet skall anges hur begränsningsvärdet skall kontrolleras. Kontrollen går från att huvudsakligen vila på verksamhets-utövarens egenkontrollprogram till att fastslås av tillståndsmyndigheten. Föreskrifter som anges i tillståndet kan endast ändras i samband med en omprövning av tillståndet i enlighet med 24 kap. MB. Kontroll bör därför till viss del utgöra utgångspunkten för villkorsformuleringen.Chapter 22 section 25 of the Environmental Code implicates that a judgment granting a permit for an activity shall, where appropriate, include conditions concerning emission, restriction value (Sw. begränsningsvärde) and best available techniques. Conditions specifying an accepted emission level or nuisance level by the licensing authority can be prescribed as restriction values. A restriction value determines the amount, the degree of concentration or the level of emission, which may not be exceeded during the period of time specified in the permit. As so far as to when the Environmental Court of Appeal altered from its established practice in 2009, a restriction value has been determined to apply as limit value, base value or other value, according to section 11 of the Environmental Hazardous Activities and Protection of Human Health Ordinance (1998:899). Depending on how the conditions are expressed, some deviation from the condition may be accepted. A condition prescribed to apply as a limit value may not be exceeded under any circumstances, while a condition prescribed to apply as a base value requires the operator to take appropriate measures, when a level is exceeded, in order to prevent a new infringement. It has been a Swedish legal tradition to convey conditions, inter alia, conditions for emission level or nuisance level, prescribed as base value. According to the Environmental Court of Appeal, condition prescribed to apply as base value does not meet the requirement of the principle rule of law. To satisfy the requirement a condition shall be clear and the operator should know in advance under what circumstances the condition have been exceeded. Due to the frequent use of conditions prescribed as base value, the Environmental Court of Appeal ruled on three cases, aiming to amend how conditions are formulated in permits. The definitions of base level and limit level were discarded for the benefit of conditions prescribed as restriction value. The restriction value was defined by prescribing in the permit how the individual condition is to be supervised. This thesis intends to describe for the amendment’s effects by analysing the definitions restriction value, limit value and base value and their legal consequences. The analysis will result in guidelines presenting how conditions should be formulated to meet the requirement of the rule of law while balancing the operator’s interest of pursuing a profitable operation. It is concluded that after the Environmental Court of Appeal’s rulings in 2009, a restriction value’s legal consequence corresponds with a limit value’s legal consequence. A single violation results in a criminal sanction and an obligation to limit the production. In order to ensure compliance with the stipulated condition, the operator should make sure that the condition prescribes a margin of safety. Emission levels and nuisance levels that have been prescribed as base values are converted to conditions that do not leave the operator any room to deal with exceeded levels. This means stricter requirements for the operation. When submitting the application for permit, the operator should take into account that the operation requires a margin of safety in relation to the operation’s expected emission level or nuisance level. In the Environmental Code’s legislative history it is stated that conditions prescribed to apply as limit level should allow for a margin of safety. Since the same legal consequence follows as when exceeding a limit level, the permit should allow a margin of safety. If a condition is based on a regulatory level or BAT Reference Document that is prescribing an emission limit value, the lowest feasible level is already set and margins cannot be prescribed in the individual permit. Under these circumstances, the operator should claim a safety relief valve allowing occasional exceeds. Occasional exceeded levels should be accepted, given the contingent of unsecure methods of measuring the operation’s emission level or nuisance level. Thus, the conditions should be formulated in a different way then prescribing a traditional base value. The operator should suggest creative conditions where an occasional exceeding is accepted, without using the previous formulation with base value. The Environmental Court of Appeal has formulated conditions where at least ten months out of a twelve-month period are below prescribed restriction value to consider the condition satisfied as well as conditions allowing a certain amount of exceeds. In order to gradate the condition’s consequence, the amendment implies that the permit should prescribe how the condition should be supervised by specifying measuring methods and frequency. The responsibility of controlling the operation passes from the operator to the licensing authority. Regulations specified in the permit gain legal force and can only be revised in accordance with chapter 24 of the Environmental Code. The supervision should therefore be considered when formulating the conditions