Contrôle de gestion dans le secteur public : Calculer des coûts dans une commune

Contrôle de gestionLe contrôle de gestion s’est développé dans les grandes entreprises industrielles à partir du milieu des années 1960 et s’est ensuite propagé dans les petites et moyennes entreprises, sa place dans le secteur privé est ainsi acquise depuis de nombreuses années, et ce n’est que depuis peu que cette discipline commence à trouver ses marques dans le secteur public. Il est difficile de dater l’apparition du contrôle de gestion dans le milieu public. En effet, le secteur public et les collectivités locales ne se sont pas appropriés les outils des entreprises privés du jour au lendemain,mais plutôt de façon partielle en fonction des différentes impulsions et nécessités. La première partie de ce mémoire est consacré à l’analyse de l’apparition et du développement du contrôle de gestion dans l’environnement public et plus précisément dans les collectivités territoriales à travers le point de vue de différents auteurs spécialistes de la question. La littérature dans ce domaine est assez complète. Ainsi, pour certains auteurs, la fonction s’est développée dans le cadre d’un courant de pensée, d’une idéologie qui a parcouru l’Europe au milieu des années 1980 : le « nouveau management public ». L’Etat français s’est alors rendu compte de la nécessité d’utiliser les outils et les modes de pensée du secteur privé et de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats et a donc commencé à avoir recours à des outils du contrôle de gestion pour améliorer la performance du secteur public et des collectivités. Pour d’autres auteurs l’apparition du phénomène serait due principalement à l’importante décentralisation que l’Etat soutient depuis 1982 (première loi de décentralisation) en transférant de plus en plus de missions et de services aux collectivités qui doivent nécessairement « se mettre à la gestion » et utiliser les outils du contrôle de gestion pour conserver l’équilibre financier. L’évolution des nomenclatures comptables régissant les collectivités sont aussi citées comme étant un des points de départ du contrôle de gestion ; la nomenclature M12 avait pour objectif de développer la comptabilité analytique dans les communes grâce à des enregistrements comptables structurés par fonctions et chapitres qui favorisent le regroupement de charges à des fins analytiques. Le dernier élément abordé serait en lien avec la volonté des pouvoirs publics d’inscrire le contrôle de gestion comme vecteur de modernisation de l’état, grâce à un ensemble de textes (décrets, études, circulaires) qui met en avant les avantages et les apports du contrôle de gestion. Ainsi, cela sera l’Etat lui-même qui aurait amorcé le développement du contrôle de gestion public. Le développement du contrôle de gestion pourtant en pleine expansion dans les années 1980 s’est rapidement trouvé paralysé. En effet, de nombreux échecs de transposition des outils ont eu pour conséquence une remise en question de l’intérêt du contrôle de gestion dans le milieu public et des collectivités. Ce phénomène a été largement étudié dans la littérature et les auteurs invoquent régulièrement la complexité de l’environnement public qui a fait échouer la plupart des projets de comptabilité analytique, et le délicat positionnement de la fonction contrôle de gestion qui, lorsqu’il n’est pas correctement défini risque de ralentir le développement de la fonction. Il en est de même pour l’importance de la dimension politique des collectivités, qui va faire en sorte que les décisions ne vont pas toujours dans le sens de la performance et parfois même à son opposé. Ces éléments ont constitué un frein au développement du contrôle de gestion, mais le contexte actuel a fait émerger une véritable prise de conscience des acteurs locaux de son importance et ses intérêts. En effet, la LOLF, véritable dynamique de modernisation de l’Etat a fortement influencé l’action publique pour l’orienter vers la performance et a ainsi été un vecteur de la généralisation du contrôle de gestion dans le secteur public, et a fortement influencé et inspiré les collectivités locales. Les démarches de réduction du déficit public engagé par le gouvernement et la poursuite de la décentralisation à travers l’acte II ont eux aussi contribué au développement de la fonction. L’augmentation du nombre de missions et services délégués aux collectivités et la réduction des enveloppes accordées ont fortement réduit leurs marges de manoeuvre et renforcé l’importance de mettre en place des systèmes de contrôle de gestion qui permettent à la collectivité d’optimiser la gestion locale. La situation du contrôle de gestion public peut être ainsi être qualifiée de paradoxale, dans le sens où c’est une fonction qui semble avoir beaucoup de mal à se transposer et à se développer dans les collectivités de par ses caractéristiques, mais qui présente beaucoup d’intérêt à être développée en vue du contexte actuel. La deuxième partie de ce mémoire est consacrée à l’analyse du travail de terrain réalisé lors d’un stage de 6 mois dans une commune de 26 000 habitants : Illkirch-Graffenstaden. Nous avons été affecté au service finance de la ville, dans une mairie qui n’a jamais eu de service contrôle de gestion mais qui a pourtant développé une certaine culture de la gestion. Dans un contexte de réduction des coûts et de maximisation des recettes (engendré par le contexte actuel : LOLF, réduction du déficit public), la ville s’est rapidement rendu compte de la nécessite de recourir au contrôle de gestion pour comprendre l’origine des coûts et travailler sur la revalorisation des services tarifés par la commune. La mission étant ainsi de contribuer au développement de la comptabilité analytique, la première réflexion qui s’est imposée était de savoir quels sont les coûts qui sont les plus pertinents à calculer et surtout quelles procédures mettre en place pour pouvoir standardiser le processus et ainsi, faire durer dans le temps les outils mis en place. Le travail de terrain a permis de dégager 3 types de coûts qui sont particulièrement pertinent à calculer. Dans un premier temps, le coût de la politique scolaire avec le coût du périscolaire, de la restauration scolaire et des centres de loisirs pour pouvoir travailler sur la fixation des tarifs proposés aux habitants. Le coût des services techniques dans un second temps, à savoir le service informatique et les équipements sportifs de la ville principalement, pour permettre de valoriser les différentes interventions et prestations délivrées en régie et pour les acteurs extérieurs (association). Et enfin, les coûts secondaires (événements et manifestations) qui ont surtout vocation à être utilisés en communication politique. Quant à la procédure utilisée pour déterminer le périmètre de coût de ces éléments, elle a été formalisée en fonction des nomenclatures comptables actuelles et des spécificités organisationnelles des communes. Cinq éléments composent cette matrice : la fonction fondamentale, les fonctions annexes, les masses salariales, les prestations inter-services et le coût de rotation des investissements. Le travail de terrain réalisé a fait apparaitre un certain nombre de difficultés ; les chiffres trouvés sont difficilement comparables avec d’autres entités à cause de l’absence de généralisation de la comptabilité analytique dans les communes, la marge de manoeuvre du contrôle de gestion est parfois limitée à cause de la rigidité des réglementations, la dimension politique provoque régulièrement des divergences d’intérêts qui peuvent amener à la contre-performance. Mais ces limites sont largement contrastées par l’apport majeur du développement du contrôle de gestion : l’amélioration du dialogue de gestion qui a mis en lumière des dysfonctionnements internes contreproductifs et qui a encouragé les acteurs des différents services à aller encore plus loin que les seuls outils mis en place