Straumar, stjórnleysi og stefnurek. Hvað er til ráða?

Almennt er litið svo á að stefna sé mörkuð með lagasetningu eða ákvörðun stjórnvalda og að fagfólk og stofnanir geri þar lítið meira en að framfylgja markaðri stefnu, þ.e. að koma stefnunni í framkvæmd. Þá er það jafnframt útbreidd trú og víða reyndar tekið sem viðtekin hefð innan stjórnsýslunnar að ráðherra ákveði en embættismenn gefi einungis ráð (ministers decide - officials advise (Fowler, 1991; Smith, 1999)). Þessi afstaða hentar óneitanlega báðum aðilum; hún styrkir þá ímynd að ráðherrann sé ákveðinn og áreiðanlegur stjórnmálamaður með skýra framtíðarsýn, en embættismaðurinn sé fyrst og fremst hlutlaus ráðgjafi sem hafi það hlutverk eitt að styðja ráðherrann og fylgja eftir fyrirmælum hans. Þótt þessi mynd af skiptingu ábyrgðar milli stjórnmálamanna og embættismanna annars vegar og milli þess að ákveða stefnu eða framkvæma hana hins vegar sé vissulega að hluta til rétt, þá gefur hún þó bæði einfaldaða og hagrædda mynd af raunveruleikanum