Gelijkheid in de sociale zekerheid: de pensioenen van de werknemers, de zelfstandigen en het overheidspersoneel.

ProbleemstellingHet gelijkheidsbeginsel is de hoeksteen van het recht. Alle burgers moeten gelijk zijn voor de wet. Nochtans hanteert de Belgische Staat sociale beschermingsstelsels die verschillen naargelang de gerechtigde ambtenaar, werknemer of zelfstandige is en die voor de ene voordeliger zijn dan voor de andere.Historisch gezien ontwikkelde de Belgische sociale zekerheid zich rond drie beroepscategorieën. De oudste vorm van sociale bescherming is de sociale bijstand die reeds in de oudheid bestond en de oudste vorm van sociale zekerheid is die van de ambtenaren. De sociale zekerheid van de werknemers ontwikkelde zich eerst rond privé-initiatieven en uit solidariteitsoverwegingen. De sociale bescherming van de zelfstandigen kwam tot stand in de tweede helft van de XXste eeuw. Tijdens de opbouw van de sociale zekerheid evolueerde het begrip gelijkheid. Die ontwikkeling beïnvloedde inzonderheid de evolutie van de sociale zekerheid en de manier waarop elke beroepscategorie, namelijk ambtenaren, werknemers en zelfstandigen, tegen sociale risico s werd beschermd. In de loop der jaren groeiden de beschermingssystemen van die drie beroepscategorieën naar elkaar toe. Toch bestaan er thans nog steeds drie verschillende socialezekerheidsstelsels.In vergelijking met de evolutie in andere rechtstakken kan men zich afvragen of het gelijkheidsbeginsel in de sociale zekerheid steeds dezelfde invulling heeft. Een blik op de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof geeft de indruk dat het gelijkheidsbeginsel een andere betekenis krijgt naargelang de bekommernissen van het moment of naargelang de persoon of de instelling die de kosten van de gelijkheid, van de gelijkschakeling, op zich zal moeten nemen. Wat betekent dan gelijke behandeling in de sociale zekerheid?Inzake sociale zekerheid bestaat het grootste verschil tussen de beroepscategorieën inzonderheid in de pensioensector, een belangrijke sector die momenteel sterk onder druk en volop in de belangstelling staat. Het overheidspersoneel beschikt over een specifieke pensioenregeling die in hoofdzaak berust op de wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen, met tal van bijzondere statuten voor diverse categorieën. De werknemers en de zelfstandigen hebben ook hun eigen bijdrageregeling, hun eigen dekking, hun eigen rechten op prestaties en uitkeringen. De kenmerken van het sociale stelsel waaronder iedere categorie ressorteert, zijn soms gelijkaardig, soms uiteenlopend en bevatten zelfs nuances binnen elke beroepscategorie. Het doel van dit proefschrift is dus te onderzoeken of het bestaan van verschillende wettelijke pensioenregelingen naargelang van de beroepscategorie al dan niet in overeenstemming is met het gelijkheidsbeginsel. Respecteert de huidige organisatie van de wettelijke pensioenregelingen dat principe of zou België niet eerder de wettelijke pensioenregelingen moeten hervormen om dat belangrijke beginsel te eerbiedigen?OnderzoeksvragenHoofdvraag van het proefschrift:Is het bestaan van verschillende wettelijke pensioenregelingen naargelang van de beroepscategorie al dan niet in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel?Voornaamste subvragen van het proefschrift:1. Welk model gebruiken voor de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel?2. Hoe evolueert het gelijkheidsbegrip en de toepassing ervan op de verschillende beroepscategorieën in de geschiedenis van de sociale zekerheid?3. Zijn de pensioenregelingen van de werknemers, de zelfstandigen en de ambtenaren vergelijkbaar?4. Zijn de verschillen die bestaan in de pensioenregelingen van de werknemers, de ambtenaren en de zelfstandigen in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel?Onderzoeksbevindingen1. Het gelijkheidsbeginsel (subvraag 1)Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijkaardige categorieën op dezelfde manier moeten worden behandeld, terwijl een verschil in behandeling mogelijk is als de categorieën verschillend zijn. Nochtans sluit het gelijkheidsbeginsel elk verschil in behandeling tussen gelijkaardige categorieën niet uit voor zover het verschil in behandeling op een objectief onderscheidscriterium berust en het gemaakte onderscheid verantwoord en evenredig is met het doel van de wetgever. Met andere woorden, om te oordelen of een bepaalde rechtsnorm het gelijkheidsbeginsel schendt, wordt een toetsingsmodel toegepast dat op vijf criteria steunt:- Het vergelijkbaarheidscriterium;- Het teleologische criterium;- Het objectiviteitscriterium;- Het pertinentiecriterium;- Het evenredigheidscriterium.In de concrete toepassing van dat toetsingsmodel bestaan er verschillen en nuances, naargelang van het rechtscollege (in casu het Grondwettelijk Hof en het Hof van Justitie van de Europese Unie) en van de rechtstak of de socialezekerheidssector die aan bod komt. Die verschillen houden niet zozeer verband met de hoedanigheid van de rechter dan wel met de belangen die op het spel staan en de maatschappelijke en politieke bekommernissen van het moment. Tussen een verscheidenheid aan argumenten en grondslagen om rechtsnormen te interpreteren, kiest een rechtscollege die welke hem het meest aangewezen lijken in functie van een ruimere context. Die interpretatiemethode wordt door Frydman gekwalificeerd als het 'hedendaags pragmatisch interpretatiemodel .Uit nader onderzoek van de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof blijkt dat het Hof nogal veel belang hecht aan de context, de economische toestand van de staat alsook aan financiële beschouwingen. Desondanks kan men in de rechtspraak van het Hof een aantal verschillen opmerken in functie van de rechtstak of de socialezekerheidssector. Zo blijkt de vergelijkbaarheidsvraag meer problemen te stellen in de sociale zekerheid dan in andere rechtstakken. Het is alsof het Grondwettelijk Hof vreest dat het evenwicht (?) tussen de drie Belgische stelsels (werknemers, zelfstandigen en ambtenaren) daardoor in het gedrang zou komen. Binnen de sociale zekerheid dient ook te worden benadrukt dat de rechtspraak van het Hof duidelijk verschilt naargelang van de socialezekerheidssector die aan bod komt. Het Hof blijkt meer geneigd te zijn om schendingen van het gelijkheidsbeginsel vast te stellen in sectoren waar de kosten niet ten laste van de staatskas komen. Men denke bijvoorbeeld aan de sector van de arbeidsongevallen waar het Hof vaker besluit dat een verschil in behandeling tussen werknemers en ambtenaren een schending van het gelijkheidsbeginsel inhoudt.Inzake wettelijke pensioenstelsels stuit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof vaak op het feit dat de pensioenstelsels niet met elkaar vergelijkbaar zijn of dat de logica van elk stelsel tot gevolg heeft dat verschillen in behandeling toch worden verantwoord. Het Hof hecht blijkbaar veel belang aan de eigen financiering, de eigen toekenningsvoorwaarden en de eigen doelstelling van elk pensioenstelsel. Bij de toetsing van pensioenbepalingen aan het gelijkheidsbeginsel besteedt het Hof ook veel aandacht aan het doel van de wetgever. Die teleologische interpretatie speelt een belangrijke rol in de toepassing van de verschillende toetsingscriteria. Ze wordt zowel toegepast om te bepalen of beroepscategorieën vergelijkbaar zijn als om te bepalen of de bestreden maatregel verantwoord is ten opzichte van en evenredig met het doel van de wetgever. Ten slotte kunnen we vaststellen dat de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof sinds 2007 evolueert. Het erkent immers af en toe dat het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden als beroepscategorieën verschillend worden behandeld op het vlak van wettelijke pensioenen.2. Gelijkheid en geschiedenis van de sociale zekerheid (subvraag 2)De oudste vormen van sociale bescherming zijn enerzijds de sociale bijstand, anderzijds de sociale zekerheid van de ambtenaren. De ambtenaren waren de eerste beroepscategorie die sociale voordelen genoot zoals kinderbijslag, terugbetaling van medische en hospitalisatiekosten, arbeidsongeschiktheidspensioen en rustpensioen. De overheid beschouwde het als haar plicht om haar trouwe dienaren tegen sociale risico s te beschermen.Collectieve en categoriale gelijkheidWat de rest van de actieve bevolking betreft, hield de maatschappelijke opvatting destijds in dat de beste sociale bescherming kon worden verkregen door middel van baan en bezittingen. Die opvatting liet haar sporen na in de samenleving, in het bijzonder in de opbouw van de sociale zekerheid. Het Belgische socialezekerheidsstelsel werd in eerste instantie voorde arbeidersklasse opgebouwd. Omdat men werkte, kon men socialezekerheidsbijdragen (laten) betalen en daardoor een zekere sociale bescherming opbouwen, hetzij voor zichzelf, hetzij voor de personen die men ten laste had. Het opbouwen van die sociale bescherming was ook een vorm van eigendomsbescherming. De eerste pensioenregeling voor arbeiders die in 1924 aangenomen werd, is daar een illustratie van. Hetzelfde kan ook worden gezegd van de eerste wet op het zelfstandigenpensioen (1956) die eveneens op het idee van werk en eigendom steunde.De gelijkheid die zich in die periode ontwikkelde, was vooral collectief en categoriaal en steunde op andere invalshoeken: werken of niet (kunnen) werken en behoeftig zijn (actieven versus armen, bedelaars en landlopers); een of geen werkgever hebben (loontrekkenden versus zelfstandigen); hoedanigheid van de werkgever (privéwerkgever versus overheid). Men bekeek de gelijkheid in de sociale bescherming (nog) niet vanuit het standpunt van de uitkeringsgerechtigde zelf, maar wel vanuit zijn band met de maatschappij!Individuele en persoonsgebonden gelijkheidDe XXste eeuw is de eeuw van de opbouw van de sociale zekerheid (regeling tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten, veralgemening van de kinderbijslag, organisatie en uitbreiding van de verzekering voor geneeskundige verzorging, ontwikkeling van de pensioenregelingen ). Die ontwikkeling werd gekenmerkt door twee elementen: enerzijds de organisatie van de verschillende socialezekerheidssectoren rond drie beroepscategorieën (werknemers, ambtenaren en zelfstandigen), anderzijds een evoluerende beweging naar meer analogie van de wettelijke regelingen voor werknemers, ambtenaren en zelfstandigen. Met andere woorden, de wetgever wou rekening houden met de specifieke kenmerken van elke beroepscategorie, ook al werden die kenmerken niet altijd (even duidelijk) vermeld, maar tegelijkertijd wou hij de sociale bescherming van de werknemers, de ambtenaren en de zelfstandigen gelijkstellen. Die trend naar meer gelijkheid tussen beroepscategorieën valt vooral in de tweede helft van de XXste eeuw op. Het is ook in die periode dat de sociale bescherming van het overheidspersoneel werd beschouwd als deel uitmakend van de sociale zekerheid in de brede betekenis van het woord, net als de sociale zekerheid van de werknemers en de zelfstandigen.Inzake wettelijke pensioenen dient te worden opgemerkt dat de verschillen tussen beroepscategorieën voornamelijk om historische redenen zijn ontstaan. De wetgever heeft immers in de loop der jaren meermaals de wens uitgedrukt om de verschillende pensioenstelsels dichter bij elkaar te brengen. Hij heeft hiervoor meerdere hervormingen doorgevoerd, maar zijn doel werd meestal om financiële redenen afgeremd.Op het einde van de XXste eeuw en vooral in het begin van de XXIste eeuw onderging de gelijkheid een zekere vorm van individualisering, in die zin dat thans gelijkheid steeds vaker benaderd wordt vanuit het individu, met name de (al dan niet) gerechtigde op socialezekerheidsuitkeringen.Verwatering van de feitelijke verschillen tussen beroepscategorieënIn de XIXde en grotendeels in de XXste eeuw ging men ervan uit dat een werknemer voor en in verhouding tot zijn werk werd betaald, op basis van de arbeidsovereenkomst die hij met de werkgever had afgesloten. In tegenstelling daarmee bestond toen de gangbare mening erin dat een ambtenaar zijn leven aan de verdediging en de verwezenlijking van het algemeen belang besteedde en trouw de staat bleef dienen. Omdat de ambtenaar ervan afzag zijn activiteit in zijn eigen voordeel te benutten, kon hij bijgevolg onmogelijk de nodige maatregelen nemen om in zijn dagelijks onderhoud te voorzien en zijn toekomst en die van zijn gezin veilig te stellen. De overheid diende elk personeelslid derhalve een wedde te betalen die verschillende vormen kon aannemen naargelang de levensperiode (dienstactiviteit, ziekte, pensioen, enz.).Thans gaat men ervan uit dat de staat een functionele rol vervult en wordt de overheid door de meeste sollicitanten beschouwd als een werkgever die niet verschilt van andere werkgevers. Van haar kant probeert de overheid een concurrentiële positie op de arbeidsmarkt te verwerven om goede en gemotiveerde medewerkers aan te trekken door zich voor te stellen als een werkgever zoals een andere. Een opmerkelijke evolutie daarin is inzonderheid de vermindering van het aantal vastbenoemde ambtenaren en de toename van het aantal contractuele medewerkers.Waar de traditionele verschillen tussen tewerkstelling in de publieke sector en in de privésector verdwijnen, verandert ook de situatie binnen de privésector zelf. Het klassieke onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen is in het bedrijfsleven aan het vervagen. Zelfstandigen worden door privé-ondernemingen aangeworven om gedurende een redelijk lange periode functies uit te oefenen die in principe door werknemers zouden worden vervuld. Andersom, nemen beroepen die traditioneel aan zelfstandigen werden voorbehouden (onder andere architect, advocaat), nu de organisatie en het functioneringssysteem van privébedrijven aan waar vrijheid en autonomie in de organisatie van het werk door toezicht en regels worden vervangen. De wetgever heeft die evolutie opgemerkt: in sommige sectoren van de sociale zekerheid bleef hij werken aan een harmonisering van de beschermingsregelingen en op het vlak van de arbeidsverhoudingen nam hij in 2006 de arbeidsrelatiewet aan. De pensioensector bleef echter op dat vlak met een grote achterstand kampen.3. Vergelijkbaarheid van werknemers, zelfstandigen en ambtenaren (subvraag 3)Om de pensioenstelsels van de werknemers, de zelfstandigen en de ambtenaren aan het gelijkheidsbeginsel te toetsen en om te onderzoeken of de verschillen inzake wettelijke pensioenen tussen beroepscategorieën dat beginsel al dan niet schenden, dient eerst te worden bepaald of die categorieën vergelijkbaar zijn. De klassieke stelling van het Grondwettelijk Hof is dat de pensioenen van de werknemers, de zelfstandigen en de ambtenaren niet vergelijkbaar zijn wegens hun verschillen in doelstelling, financiering en toekenningsvoorwaarden. Die stelling is het uitgangspunt van ons onderzoek naar de vergelijkbaarheid van die drie beroepscategorieën.De resultaten van dat onderzoek zijn de volgende:- Ongeacht de beroepscategorieën is het doel van de sociale zekerheid hetzelfde: bestrijding van armoede en bestaansonzekerheid, bescherming van de economisch zwakkeren en garanderen van een voldoende inkomen aan mensen die blootgesteld worden aan beroepsrisico s of bestaanswisselvalligheden, opdat eenieder een menswaardig leven kan leiden;- Binnen de sociale zekerheid houdt de pensioensector geen verschillende doelstelling in naargelang de pensioengerechtigde werknemer, zelfstandige of ambtenaar is;- De toekenningsvoorwaarden zijn in se de regels die aan het gelijkheidsbeginsel moeten worden getoetst en kunnen bijgevolg niet als uitgangspunt dienen om te concluderen dat de pensioenstelsels niet vergelijkbaar zijn;- De structuur van de financiering van de verschillende pensioenstelsels is dezelfde: alle pensioenregelingen worden gefinancierd door sociale bijdragen en overheidsgeld en waar het aandeel van de sociale bijdragen in het ambtenarenstelsel toeneemt, vermindert het aandeel van het overheidsgeld in het werknemers- en het zelfstandigenstelsel waardoor het procentuele verschil tussen de financieringsbronnen vermindert. Bovendien, kan de financiering, net als de toekenningsvoorwaarden, worden beschouwd als een kenmerk van de pensioenstelsels waarvan de legitimiteit vanuit het gelijkheidsbeginsel in vraag kan worden gesteld.Omdat het doel van de pensioenstelsels van de werknemers, de zelfstandigen en de ambtenaren niet verschillend is en omdat de financiering van die pensioenregelingen dezelfde structuur heeft - waarbij het aandeel van het overheidsgeld en dat van de sociale bijdragen naar elkaar toegroeien -, zijn we tot de conclusie gekomen dat de pensioenregelingen van de werknemers, de zelfstandigen en de ambtenaren wél vergelijkbaar zijn.4. Gelijkheidsbeginsel en verschillen in behandeling tussen werknemers, zelfstandigen en ambtenaren (subvraag 4)De verschillen in behandeling inzake pensioenen die bestaan tussen werknemers, zelfstandigen en ambtenaren werden getoetst aan het gelijkheidsbeginsel volgens het toetsingsmodel dat gebruikt wordt door het Grondwettelijk Hof.De resultaten van die systematische toetsing tonen aan dat het gelijkheidsbeginsel in een aantal gevallen geschonden is maar ook dat de pensioenwetgeving van de werknemers, de ambtenaren en de zelfstandigen op sommige punten zou moeten worden geharmoniseerd, niet noodzakelijk omdat het gelijkheidsbeginsel geschonden wordt, maar om ervoor te zorgen dat er meer duidelijkheid en transparantie zou zijn voor de rechtsonderhorigen.De voornaamste schendingen van het gelijkheidsbeginsel inzake rustpensioenen betreffen:- de ambtshalve oppensioenstelling van de ambtenaren;- de begrenzing van de bijdragen in het zelfstandigenstelsel;- de verschillende regels inzake vervroegd pensioen;- de gezinsmodalisering;- de verschillende referteperioden om het referte-inkomen te berekenen;- de bepaling van de loopbaan in geval van gemengde loopbaan;- bepaalde regels inzake gelijkstelling of bonificatie van studieperioden;- bepaalde regels inzake gelijkstelling van tijdskrediet, loopbaanonderbreking en -vermindering en thematisch verlof;- de cumulatieregels van rustpensioenen onderling;- de loopbaanvoorwaarde voor het minimumpensioen;- de niet-automatische welvaartaanpassing.Ook wat de andere soorten pensioenen betreft, zijn er een aantal schendingen van het gelijkheidsbeginsel, zoals:- het opleggen van een leeftijdsvoorwaarde aan de langstlevende echtgenoot van een werknemer of een zelfstandige;- de berekeningswijze van het overlevingspensioen;- de al dan niet begrenzing in de tijd van het voortgezet overlevingspensioen en het minimaal overlevingspensioen;- het wezenpensioen in de ambtenarenregeling;- het pensioen van de uit de echt gescheiden echtgenoot in de pensioenstelsels van de werknemers en de zelfstandigen. 5. Antwoord op de hoofdvraag: het verschil in pensioenstelsel en het gelijkheidsbeginselHet feit dat de pensioenstelsels verschillen naargelang van de beroepscategorie schendt het gelijkheidsbeginsel. Die schending kan aan de hand van meerdere toetsingscriteria worden vastgesteld (objectiviteits-, pertinentie- of evenredigheidscriterium).Het lijkt erop dat de pensioenstelsels niet meer in overeenstemming zijn met de huidige maatschappelijke context, noch met de wil van de wetgever, en vooral niet met het doel dat ze nastreven. Men verschuilt zich achter opvattingen van twee eeuwen geleden en budgettaire argumenten om het verschil in behandeling in stand te houden, terwijl de betekenis van het gelijkheidsbegrip naar een geïndividualiseerde aanpak evolueerde.Betekent dat antwoord op de hoofdvraag dat men tabula rasa moet maken en een gemeenschappelijk pensioenstelsel moet ontwikkelen? In een fictieve wereld zou dit kunnen, maar zowel om juridische (onder andere eerbiediging van verworven rechten, standstill-verplichting) als om economische en politieke redenen (onder meer evenwicht van de staatsbegroting, sociale vrede, competitiviteit van de ondernemingen), lijkt dit onmogelijk. Het feit dat we geen tabula rasa kunnen maken, betekent echter niet dat immobilisme het besluit van dit proefschrift moet zijn. Het is immers mogelijk om nu al een aantal onverantwoorde ongelijkheden weg te werken zodat de verschillende pensioenstelsels geleidelijk worden geharmoniseerd en vervolgens samengebracht. Bij de schending van het gelijkheidsbeginsel dienen wel een paar kanttekeningen te worden geplaatst. Meer gelijkheid betekent niet enkel en alleen meer gelijkheid inzake prestaties. Het betekent ook meer gelijkheid in de verdeling van de lasten. Dat laatste houdt niet per se in dat iedereen hetzelfde moet betalen. Het betekent ook niet dat het pensioen evenveel voor iedereen moet bedragen. Zelfs binnen de gelijkheid blijft solidariteit mogelijk, zij het niet ten koste van rechtvaardigheid. Met andere woorden, iedereen dient op een rechtvaardige wijze zijn bijdrage aan het stelsel te leveren en de overheid moet ervoor zorgen dat de inning van die financiële bijdragen (zowel sociale als fiscale) doeltreffend en evenredig is. Het is maatschappelijk moeilijk aanvaardbaar dat een beroepscategorie dezelfde rechten als de andere opeist, terwijl ze niet bereid zou zijn daarvoor de nodige bijdragen te betalen en mechanismen gebruikt om belastingen en sociale bijdragen te ontwijken. Daarenboven ontstaat er een onrechtvaardige situatie als de staat de nodige middelen niet gebruikt om fraude en ontwijkingsmechanismen te bestrijden, ongeacht de beroepscategorie. Een gelijk pensioenstelsel voor alle werkenden kan door de maatschappij pas aanvaard worden als de consequenties van die gelijkheid naar de andere rechtstakken worden doorgetrokken, in het bijzonder tot het fiscaal recht.Een andere kanttekening is dat de hiervoor aangetoonde schending van het gelij