Yhteisöoikeuden vaikutuksista Suomen työsuojelulainsäädäntöön - erityisesti työsuojelun puitedirektiivin kansallinen täytäntöönpano.

Tutkielman aiheena on yhteisöoikeuden vaikutukset Suomen työsuojelulainsäädäntöön ja erityisesti työsuojelun puitedirektiivin vaikutus keskeisiin työsuojelulakeihin, työturvallisuuslakiin ja työsuojelun valvontalakiin. Tutkielmassa selostetaan myös komission valvontamenettelyä jäsenvaltiota kohtaan silloin, kun sen mielestä jäsenvaltio ei ole täyttänyt direktiivin täytäntöönpanoon liittyviä vaatimuksia. Tutkimusmetodi on oikeusdogmaattinen; asioita pyritään selvittämään oikeusnormien sisältöä tutkimalla. Lähdemateriaalina on käytetty EY-oikeutta käsittelevää kirjallisuutta sekä Suomen viranomaisten ja komission asiaa koskevaa kirjeenvaihtoa ja muistioita. Osa tiedoista on hankittu haastattelemalla sosiaali- ja terveysministeriön virkamiehiä, jotka ovat olleet pitkään mukana integraatioyhteistyössä ja valmistelemassa kansallisia lainsäädäntömuutoksia. Pääosin tutkimus perustuu työsuojelulain-säädännön ja yhteisön työsuojelua koskevien säädösten tutkimiseen ja vertailuun. Työsuojelun kannalta merkittävät EY:n perustamissopimuksen artiklat ovat 95 ja 137. Artikla 95 (ent. 100 a) liittyy yhteismarkkinoiden toteuttamiseen ja sen tarkoituksena on poistaa sisämarkkinoilta kaupan esteet ja toteuttaa tavaroiden vapaa liikkuvuus. Samalla se kuitenkin pyrkii sovittamaan yhteen työsuojelua ja vapaita markkinoita sekä sisämarkkinatavoitteen toteutumista. Komission on lainsäädännön yhdenmukaistamistoimia tehdessään otettava huomioon terveyden ja turvallisuuden korkea taso. Perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla annetut säännökset kuuluvat yleensä unionin yksinomaisen toimivallan piiriin. Periaatteessa tähän artiklaan perustuvat direktiivit eivät salli niitä tiukempia tuotteita koskevien määräysten antamista jäsenmaissa, nämä direktiivit ovat siis harmonisointidirektiivejä. Perustamissopimuksen 30 artiklan mukaan jäsenvaltio voi poiketa vapaan liikkuvuuden periaatteista perustellusta syystä ja soveltaa omia kansallisia määräyksiään esimerkiksi työympäristön suojelun perusteella. Se ei saa johtaa kuitenkaan mielivaltaiseen kaupan rajoittamiseen, jota yritetään työsuojelunäkökohdilla naamioida. Artiklan 137 (ent. 118 a) perusteella annetut säännökset kuuluvat jäsenvaltion ja unio-nin jaetun kompetenssin piiriin ja sen nojalla annetut direktiivit ovat selkeästi vähimmäisvaatimusnormeja. Niiden perusteella jäsenvaltiot voivat kehittää työsuojelulain-säädäntöään tiukemmilla vaatimuksilla. Näissä direktiiveissä tulee kuitenkin välttää säätämästä sellaisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten ja keskisuurten yritysten perustamista tai kehittämistä. Työsuojelun kannalta tärkein tämän artiklan nojalla annettu direktiivi on neuvoston antama ns. työsuojelun puitedirektiivi sellaisten toimenpiteiden käyttöön ottamiseksi, jotka edistävät työntekijöiden turvallisuuden ja terveel-lisyyden parantamista työssä (89/391/ETY). Puitedirektiivin perusteella on annettu useita täydentäviä muita työolodirektiivejä. Direktiivin täytäntöönpanemiseksi Suomessa muutettiin työturvallisuuslakia ja työsuojelun valvontalakia. Näiden muutosten kuvaaminen on keskeisellä sijalla tässä tutkimuksessa. Direktiivin määräykset sisällytettiin suomalaiseen työsuojelulainsäädäntöön niin, ettei vakiintunutta säädösrakennetta muutettu, vaan direktiivin edellyttämät muutokset tehtiin jo olemassa olevaan lainsäädäntöön. Direktiivin sisältö on jakautunut useisiin eri lakeihin ja alemman asteisiin säädöksiin. Keskeisin laki tässä on työturvallisuuslaki, johon tehtiin työsuojelun toimintaohjelmaa, riskien ennalta arvioimista, työsuojelun yhteistoimintaa ja tuotteiden valvontaa koskevia muutoksia ennen liittymistä unioniin. Muutokset tehtyään Suomi oletti, että kansallinen lainsäädäntö vastaa yhteisölainsäädäntöä, mutta komissio oli eri mieltä. Se käynnisti valvontamenettelyn Suomea kohtaan puitedirektiivin täytäntöönpanosta. Komissio on valvontatoimessaan hyvin perusteellinen. Työturvallisuuslain pykälät puitedirektiivin toimeenpanon selvittämiseksi käytiin lävitse yksityiskohtaisesti ensin komission ja Suomen välisissä neuvotteluissa, jonka jälkeen saatiin yksityiskohdat sisältävä kirjallinen kysely. Selvityksistä ja vuonna 1999 ja 2000 tehdyistä lakimuutok-sista huolimatta komissio antoi Suomelle ensin kirjallisen huomautuksen vuonna 1998 ja sen jälkeen perustellun lausunnon vuonna 2001 puitedirektiivin täytäntöönpanosta. Valvontaprosessin aikana tuli selvästi ilmi, että Suomessa omaksuttu näkemys direktiivin määräysten toteutumisesta tulkintakäytännön kautta ei vastaa komission näkökantoja. Se edellyttää selvästi työntekijöiden turvaksi säädettyjen direktiivien sanamuodon tarkkaa ja täsmällistä kirjaamista kansalliseen lainsäädäntöön. Lisäksi tulisi voida osoittaa, että oikeuskäytännössä sovelletaan yhteisöoikeutta direktiivien tavoitteiden mukaisesti. Lopulta ainoaksi erimielisyyden aiheeksi jäänee vuoropuhelun jälkeen työturvallisuuslain 9 §:n sanamuoto ”kohtuudella on tarpeellista”, minkä komissio olettaa tuovan subjektiivisia piirteitä työnantajan vastuuseen. Suomi on tätä asiaa selvittänyt komissiolle useaan otteeseen tuloksetta. Jollei Suomen vastaus perusteltuun lausuntoon tyydytä komissiota, se voi viedä asian EY:n tuomioistuimeen, jossa erimielisyys lopullisesti ratkaistaan. Työturvallisuuslaki tehtiin alunperin aivan toisenlaisia olosuhteita varten ja sitä on muutettu useita kertoja aina mahdollisimman ajanmukaisella tavalla. Vaikka se on puitelaki, siinä on hyvin yksityiskohtaisia säännöksiä, jopa yksityiskohtaisempia kuin sen nojalla annetuissa valtioneuvoston päätöksissä. Lainsäädäntö on osaksi päällekkäistä ja vaikuttaa nykyisellään sekavalta ja epäyhtenäiseltä. Lainsäädännön rakenteellinen toimivuus paranisi, jos työturvallisuuslaki sisältäisi vain eri osapuolten perusvelvoitteet ja niiden pääsisällön sekä muut periaatteelliset tärkeät seikat, jotka edellyttävät lain tasoista sääntelyä. Lakia täydentävät säännökset voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksina ja teknisiä yksityiskohtia koskevat säännökset ministeriön asetuksilla. Työturvallisuuslaki olisi kokonaisuudistuksen tarpeessa, samalla siihen voisi sisällyttää säännökset työn henkisestä kuormittavuudesta, työpaikkakiusaamisesta ja väkivallan uhasta työpaikalla sekä työssä jaksamisesta ja työkyvyn ylläpidosta. Myös koneiden ja laitteiden valmistajien perusvelvoitteiden mahdollinen sääntely lakitasolla tulisi selvittää. Lisäksi työterveyshuollon, työpaikan työsuojeluhenkilöstön ja työsuojeluviranomaisten yhteistyötä tulisi jotenkin koordinoida, jotta resurssit saataisiin paremmin hyödynnetyksi ja päällekkäiseltä työltä vältyttäisiin