Sähköisten asiointipalvelujen kehittäminen kunnissa

Kuntien palvelutuotannon tehostamiseen ja laadun parantamiseen kohdistetaan voimakkaita vaateita. Yhdeksi palvelutuotannon uudistamisen välineeksi on noussut informaatioteknologia. Sähköiseen hallintoon ja sähköiseen palvelutuotantoon sen yhtenä osana on liitetty suuria odotuksia. YTM Mia Toivasen väitöstutkimuksen lähtökohtana on usein toistuva kysymys: Miksi kuntien palvelutuotannon tukeminen informaatioteknologian keinoin on kuitenkin toteutunut odotettua hitaammin? Tutkimuksen tulokset piirtävät kuvan sähköisten asiointipalvelujen nykytilasta, niiden kehittämisestä kunnissa, kehitystä selittävistä tekijöistä ja kehityksen haasteista. Tutkimuksen hypoteesi on, että on olemassa jännite perinteisen palvelujen organisoinnin ja sähköisten palvelujen tarvitseman organisointitavan välillä. Empiiristen tulosten mukaan hallinnon rajat ovatkin merkittävä este laadukkaan, tehokkaan ja taloudellisen sähköisen palvelutuotannon toteuttamiselle. Rakennekysymys ei kuitenkaan noussut niin näkyvästi esille kuin hypoteesissa oletettiin, koska organisointi on pyritty toteuttamaan nykyisten rakenteiden ja rajojen puitteissa. Hallinnon rajojen ylittämistä vaativa tuloksekas yhteistyö osoittautui vähäiseksi sekä kuntien sisällä niiden toimialojen välillä että kuntien kesken. Yhteistyö nähtiin useissa kunnissa mahdolliseksi tai tarpeelliseksi työskentelytavaksi, mutta sen toteuttamiselle nähtiin erilaisia esteitä. Silti tuloksista on pääteltävissä informaatioteknologian soveltamisen parissa tehtävän yhteistyön tarjoavan myös uusia näkemyksiä ja mahdollisuuksia yhteistyöhön. Tutkimuksessa nousi esiin myös muita kehitykseen vaikuttaneita voimakkaita tekijöitä: irrallisuus muusta hallinnosta ja palvelujen järjestämisestä, henkilöityminen ja johtajuus, asenteet ja teknologian korostunut painoarvo. Tutkimuksen mukaan sähköisten asiointipalvelujen merkitys kuntien palvelutuotannossa on vielä vähäinen ja vakiintumaton. Kunnat eivät ole nähneet informaatioteknologiaa keinona vastata ympäristön muutoksiin ja vaatimuksiin. Sähköisiä asiointipalveluja ei ole pidetty palvelutoiminnan tukemisen tai palvelurakenteiden uudistamisen keinona, vaan uutena palveluna olemassa olevan palveluvalikoiman täydentämiseksi. Useat kunnat vierastavat informaatioteknologian soveltamista palvelutuotannossaan. Koska sähköisten asiointipalvelujen tuotanto on vasta alkutaipaleellaan, eivät suurimmat erot kuntien kehityksessä ilmene niinkään tuotettujen palvelujen määrässä tai laadussa, vaan informaatioteknologian mahdollisuuksien ja sen roolin ymmärtämisessä, asenteissa sekä näiden muokkaamissa sähköisen palvelutuotannon motiiveissa. Tutkimuksen tulosten valossa sähköiselle palvelutuotannolle tyypillinen joustava, vapaamuotoinen, henkilöitynyt ja projektimainen toteutustapa on monissa tapauksissa kääntynyt kehityksen hidasteeksi. Sähköisten asiointipalvelujen arkipäiväistämisen ehtona onkin normaalien hallinnollisten toimenpiteiden juurruttaminen myös sähköiseen palvelutuotantoon. Informaatioteknologian soveltamisen muuttaessa toimintaprosesseja kehittämishankkeita tulee käsitellä muutosprosesseina.High demands are placed on improving the efficiency and quality of municipal service production. Information technology has emerged as one means of effecting this improvement. Great expectations have been raised for electronic administration and in particular for electronic service production. Municipalities are however taking longer than expected to support their service production with information technology. Electronic services are still trying to find their place in the organisation of public services. This study investigates why electronic services have developed more slowly than expected. The research is descriptive and explanatory in nature, covering the current state of organisation of municipal electronic service production, experiences, and the motives for and development of electronic service production, as well as questions of administrative boundaries and cooperation. The theoretical frame of reference of the research is contingency theory (which provides the background) and the importance of information technology in reorganising service production examined from theoretical viewpoints. The empirical research materials were collected through surveys in the municipalities and five case studies. The hypothesis of the research is that there is tension between the organisation of traditional services and the form of organisation required by electronic services. According to the empirical results, administrative boundaries are indeed a significant barrier to the achievement of high-quality, efficient electronic services. However, the question of structure did not emerge as clearly as predicted in the hypothesis because the municipalities have strived to implement the services within existing structures and boundaries. Productive cooperation requiring the crossing of administrative boundaries appeared to be infrequent both between the functional areas within municipalities, and between municipalities. Cooperation was considered in many municipalities to be a possible and necessary working method, but various barriers to realising it were seen. Yet the findings also point to new perspectives and opportunities for cooperation in information technology offerings. During the research work, other powerful factors affecting development of these services emerged: detachment from the organisation of other administration and services, personification and leadership, as well as the value placed on attitudes and technology. According to the study, the importance of electronic services in municipal service production is still low and its value remains to be established. Many municipalities are still wary of applying information technology to their service production. They have not seen the advantages, although many studies and reports describe the opportunities offered by technology. Although the production of electronic services is only in the early stages, the biggest differences in the development of municipalities are apparent not in the number and quality of services produced, but rather in the understanding of the role and possibilities of information technology, in attitudes and in the resulting motives for implementing electronic services. The study showed that electronic services were not seen as a way to support reorganising service operations or service structures, but as a new way to supplement the existing range of services. Electronic services have often been considered to be additional services, a way to improve the quality of services or the image of the municipality. The free-form, personified and project-like methods of implementing electronic services can turn the flexibility offered by these services into a hindrance to the development process. A prerequisite for making electronic services part of everyday life is the embedding of normal administrative operations in electronic service production as well