Osallistumisen rajat. Valta-analyysi kestävän kehityksen suunnittelusta Tampereella

Riossa kokoontui 1992 YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssi. Sen yhtenä keskeisenä toimenpide-ehdotuksena oli kestävän kehityksen suunnittelun, paikallisagendatyön, aloittaminen kaikkialla maailmassa. Paikallisagenda painottaa kansalaisten osallistumista ja poikkihallinnollisuutta. Tarkastelen tutkimuksessa Tampereen kaupungissa vuosina 1994-2002 toteutunutta kestävän kehityksen suunnittelua. Kestävän kehityksen suunnittelun ymmärrän paikallisena hallintana (local governance), jonka keskeisenä piirteenä on kestävää kehitystä tavoittelevien paikallisten hallintaverkostojen muodostuminen. Tavoitteena on paikallisten verkostojen ja hallintojärjestelmän uudelleen organisoituminen, vallitsevien toimijatahojen välisten rajojen muuttaminen ja ylittäminen. Kyseessä on tapaustutkimus. Aineistona ovat kansalaisosallistujien, luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden haastattelut, suunnittelu- ja päätösasiakirjat sekä lehtiartikkelit. Tutkimus keskittyy kuntalaisten ja kunnallisten viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välisten suhteiden kuvaamiseen ja analysoimiseen. Analyysin lähtökohtana on valtasuhteita tähdentävä kulttuurin tutkimus, joka painottaa yhteiskunnan toiminnan merkityksellisyyttä sekä toimijuuteen ja identiteettiin liittyviä kysymyksiä. Diskursiivisia valtasuhteita tarkastelen diskursiivisina kamppailuina ja toimijoiden välisinä rajoina. Diskursiiviset kamppailut muodostuvat erilaisten todellisuustulkintojen kohdatessa. Toimijoiden väliset rajat ilmentävät heidän osallistumis- ja toimintamahdollisuuksiaan kestävän kehityksen suunnittelussa. Kestävän kehityksen suunnittelun puhetavoissa ja käytännöissä ilmeneviä merkityksiä tulkitsen hegemonisina diskursseina ja vastadiskursseina sekä toimija-asemina ja identiteetteinä. Tarkasteltuna ajanjaksona kestävän kehityksen suunnittelusta on erotettavissa neljä erilaista vaihetta. Ensimmäisenä vaiheena oli ympäristöpolitiikan muotoutuminen ja hallinnon sisäisen hallintaverkoston muodostuminen. Toisena vaiheena oli sitoutuminen kansainväliseen kestävän kehityksen prosessiin. Kolmantena vaiheena oli keskustelun laajentuminen kansalaiskeskusteluksi. Paikallisagendatyössä, Tampere 21 -prosessissa, hallintaverkoston muodostivat ympäristövalvonnan edustajat ja kansalaisosallistujat. Tavoitteena oli tulkita kestävää kehitystä paikallisesti ja suunnitella kestävän kehityksen ohjelma. Viimeisenä vaiheena tutkimusajankohtana oli kestävän kehityksen suunnittelun yhdentyminen kaupungin strategiasuunnitteluun, Kaikem paree Tampere -prosessiin. Tampereella kestävän kehityksen suunnitteluprosessissa erilaiset suunnitteluprosessin tulkinnat ja kiistat kestävän kehityksen paikallisista merkityksistä kiinnittyivät (1) hallinnon uudistamiseen, (2) kaupungin kehittämiseen, (3) kansalaisosallistumiseen ja (4) kestävään kehityksen sisältöön. Ympäristövalvonnan edustajat ja kansalaisosallistujat painottivat haastatteluissa laajaa osallistumista, avoimuutta, ruohonjuuritason toimintaa ja kestävyyttä. Heidän käyttämänsä diskurssit kiinnittyivät globaaleihin kestävän kehityksen ajatuksiin ja arvoihin. Näistä diskursseista muodostui paikallisesti vastadiskursseja. Ne haastoivat perinteisen ymmärryksen kaupungin kehittämisestä ja politiikan tekemisen tavoista. Diskurssit ilmenivät Tampere 21 -prosessissa, mutta myös ympäristöpolitiikassa. Hegemoniset aseman saaneet kestävän kehityksen tulkinnat perustuivat perinteiseen valtarakenteeseen ja kaupungin kehittämisajatteluun. Ne kiinnittyivät kaupungin strategiaprosessiin. Johtavat viranhaltijat ja luottamushenkilöt tarkastelivat haastatteluissa maailmaa usein tästä näkökulmasta. Kestävän kehityksen ajatukset yhdistyivät uuden julkisjohtamisen oppeihin, kaupunkien väliseen kansainväliseen kilpailuun ja kaupungin kasvutavoitteisiin. Hegemonisten diskurssien todellisuuskäsityksessä korostuivat hierarkkisesti johdettu toiminta, hallintolähtöisyys ja kehitysmyönteisyys. Kestävän kehityksen nimissä toteutettu toiminta ei kyennyt muuttamaan viranhaltijoiden, luottamushenkilöiden ja kuntalaisten perinteisiä toimintatapoja. Kestävän kehityksen hallintaverkostot ja niiden toimijat sijaitsivat paikallisen hallinnan marginaalissa. Paikallisen hallinnan tavoitteet ­ paikallishallinnon sisäisten ja yhteiskunnan eri sektoreiden välisten rajojen rikkoutuminen ­ eivät toteutuneet kestävän kehityksen suunnittelukäytännöissä. Ympäristövalvonnan ja kansalaisosallistujien varaan rakentunut Tampere 21 -prosessin hallintaverkosto kuitenkin osoitti, että hallinnon ja kansalaisyhteiskunnan rajat ylittävä verkosto on mahdollinen. Kestävän kehityksen suunnittelun ohella tutkimus auttaa ymmärtämään muita paikallisia hallintaprosesseja, joissa toiminnan tavoitteena on paikallishallinnon ja kansalaisyhteiskunnan välisten rajojen rikkominen ja ylittäminen. Näissä prosesseissa kuntalaisten toimija-asema muuttuu aiempaa aktiivisemmaksi, osallistuvaksi kuntalaiseksi ja käsitys paikallisesta demokratiasta laajenee edustuksellisesta demokratiasta osallistuvan demokratian suuntaan. Nopeasti uudelleen organisoituvien, pohjoismaisen hyvinvointivaltion ominaispiirteenä pidettyjen hyvinvointipalvelukäytäntöjen tutkiminen paikallisen hallinnan näkökulmasta olisi hyvin ajankohtaista.The study focuses on the planning of sustainable development in Tampere between 1994 and 2002. The local process is connected to a recommendation of the United Nations Conference on Environment and Development held 1992 in Rio (Earth Summit). Accordingly local communities should formulate an action plan for sustainable development in collaboration with local stakeholders. This recommendation is known as Local Agenda 21. In this dissertation the planning of sustainable development is defined as a new form of local governance. The focal point is the formation of governance networks reaching for sustainable development. Governance networks shift and blur the boundaries inside local administrations and between the governing bodies and the civil society. The research is designed as a case study. It analyses the power relations between citizens, civil servants and local politicians. The data consists of interviews, policy documents and newspaper articles. The analysis is based on cultural studies, in which the power relations, the meanings of phenomenons and the questions of identity and subjectivity are underlined. The key concepts used in this study are hegemonic discourse, counter discourse, position and identity. Discursive power relations are analysed in the context of discursive struggles emerging in the planning of sustainable development in Tampere. Those discourses that were fixed as the official opinion of the local administration and the parliament of Tampere, and those that displaced other meanings, were interpreted as hegemonic discourses. In Tampere the planning of sustainable development emerged as a four stage process in the research period. The first stage was the formation of environmental policy. It focused on environmental issues inside the municipality administration. The governance network included municipal employees mainly from grassroots level. In the second stage Tampere joined the European process encouraging cities to adopt sustainable practices. In the third stage the Local Agenda 21 was started. This process was based on citizen involvement. The governance network established in Local Agenda 21 ­process included civil servants from environmental department and citizens from different backgrounds. The main task was to reach an agreement of sustainable development issues in Tampere. The process ended without the final agreement. The final stage was the municipal strategy process where sustainable development became a broad goal for local decision making. In Tampere the discursive struggles about the planning of sustainable development were organised around (1) administrative reforms, (2) the development of the city, (3) citizen participation and (4) the content of sustainable development. Civil servants from the local environmental department and citizens from different civic organisations stressed wide participation, openness, the networks at grassroots level and sustainability. Discourses they used were attached to the global ideas of sustainability and absorbed the global baselines and values of sustainable development. These discourses became locally counter discourses. They challenged the common understanding of the urban development and the ways of policy making in Tampere. These counter discourses were manifested in the Local Agenda 21­process, but also in the local environmental policy. Counter discourses did not displace the hegemonic ways of thinking and working in Tampere. The emerging hegemonic discourses of sustainable development were based on traditional power structures and modern understanding of urban development. They were manifested in the municipal strategy for the future and widely used in interviews by leading civil servants and local politicians. Sustainable development was now connected to the ideas of New Public Management, international city competition and progress as growth. In this context the reality was realised in terms of hierarchy, governing and development. The process of sustainable development was not able to change the traditional ways of local policy making. Shifts of boundaries between citizens, local politicians and civil servants were implemented only temporarily. This indicates that it is possible to cut across the existing boundaries, but also that traditional positions are culturally legitimate and difficult to change. The results of this study help to understand the dynamics and the challenges of new governing practises emerging on the local level. In these practises citizens are involved in the local decision making and the production of services. It would be very salient to investigate welfare services and the manner of their production from this point of view. At the moment they are hastily reformulated by local administrations as an attempt to modernise the Finnish welfare system