Samarbeidsavtaler-formalitet eller redskap til samhandling?

Master's thesis in Change managementDenne masteroppgaven er utført som en del av studiet i endringsledelse ved Universitetet i Stavanger. Oppgaven har fokus på implementeringen av samarbeidsavtalen mellom kommunene og Helse Stavanger innenfor tjenesteområdet rus og psykiatri. Samhandlingsreformen (St.meld nr. 47, 2008-2009) som trådte i kraft 1.1.2012 førte til lovkrav om å utarbeide samarbeidsavtaler mellom de statlige helseforetakene og kommunene. I min oppgave har jeg undersøkt en av avtalene som ble inngått mellom Helse Stavanger HF og kommunene innenfor foretaksområdet, i alt 18 kommunene. Tema for oppgaven er implementeringen av samarbeidsavtalene, og spesielt delavtale 2a – samarbeidsavtale om behandlingsforløp for pasienter med psykiske lidelser og ruslidelser. Jeg valgte å se på dette temaet fra kommunenes ståsted, og valgte ut to kommuner, Time kommune og Sola kommune. Disse kommunene har flere strukturelle likhetstrekk og har et godt omdømme i forhold til samarbeid. Problemstillingen belyser i hvilken grad kommunene har implementert avtalen for pasienter med psykiske lidelser og ruslidelser, samt hvilke faktorer som har fremmet eller hemmet en tilsiktet implementering. For å belyse hvordan samarbeidsavtalene har blitt tatt i mot i de aktuelle kommunene har jeg benyttet translasjonsperspektivet til Røvik (2007) som teoretisk utgangspunkt. Jeg har brukt begreper som rask tilkobling, frastøting og frikobling, sammen med oversettelsesreglene kopiering, addering, fratrekking og omvandling, for å kartlegge og analysere implementeringen av samarbeidsavtalene. Det er benyttet en kvalitativ metode i form av egne observasjoner og intervju. Problemstillingen ledet meg til valg av organisasjons- og implementeringsteori og en kvalitativ tilnærming på den empiriske undersøkelsen. Implementeringen av avtalene er tolket i lys av ulike trekk ved den organisasjonen der avtalene skal virkeliggjøres. Det er gjennomført 11 intervjuer, samt at jeg har gjort egne observasjoner under deltakelse på ulike samarbeidsmøter og samhandlingsseminarer. Disse datakildene har dannet det empiriske grunnlaget for drøfting av temaene i problemstillingen. I utgangspunktet valgte jeg to tilnærmet like kommuner, som begge hadde rykte på seg for å være gode på samhandling. Kommunene er omtrent like store når det gjelder folketall. Mine funn viser imidlertid flere ulikheter med hensyn til implementeringsprosessen. I Sola var det utarbeidet en mer bevisst strategi i forhold til å spre ut informasjon og implementere avtalen, slik at de ansatte gjennom ulike fora hadde fått informasjon om avtalene og om bruken. I Time kommune har de i flere år hatt samarbeidsavtaler med Jæren Distriktspsykiatriske senter (JDPS), og disse har over tid blitt innarbeidet i kommunen og blitt en del av den daglige praksisen i samarbeidet mellom psykisk helse i kommunen og JDPS. Blant annet av den grunn var ikke de nye samarbeidsavtalene kjent for de ansatte før jeg avtalte intervjuene. I Sola kommune skjedde det en tilnærmet rask og uproblematisk implementering av samarbeidsavtalen, noe som er i tråd med det optimistiske scenariet til Røvik (2007). Time kommune derimot har hele tiden hatt en god samhandlingspraksis rundt brukerne, både internt og i forhold til helseforetaket. Og de valgte tydelig å forholde seg til eksisterende praksis fremfor implementering av samarbeidsavtalen fra starten av. Det skjedde her i første omgang en frikobling hvor kommunen valgte å ikke igangsette større prosesser for å gjøre avtalen kjent i organisasjonen, men lot den være en overordnet avtale på ledelsesnivå. Det som imidlertid skjedde når de ansatte fikk kjennskap til avtalen var en rask tilkobling, fordi avtalens innhold i stor grad allerede samsvarte med eksisterende samhandlingspraksis i kommunen. Så pr i dag vil jeg si at begge kommuner er kommet like langt i sin utøvelse av samhandlingspraksisen som beskrives i avtalene. Men implementeringsprosessen har skjedd på ulike måter, og Sola kommune har fortsatt en mer bevisst strategi, både fra starten og i forhold til videre implementeringsarbeid. Gjennom funnene fremkommer det flere faktorer som både har fremmet og hemmet implementeringsprosessen. Samarbeidsreformen har over tid vært omtalt i media, og den fått tid til å modnes i de ulike organisasjonene. Når så samarbeidsavtalene trådte i kraft som et ledd i samhandlingsreformen var det allerede innarbeidet stort sett positive holdninger og «selvfølgeligheter» til samhandling og bruk av samarbeidsavtalene. Dette har bidratt til en raskere tilkobling av avtalene i organisasjonene. Sola kommune arrangerte en fagdag for alle ansatte hvor samarbeidsavtalene var tema. Denne fagdagen, sammen med engasjerte leder, har også bidratt til implementeringen gjennom både presentasjon av avtalene samtidig med drøftinger i forhold til ulike case. Time kommune sitt fokus på samhandling med JDPS over flere år, har bidratt til at positive holdninger har fått modnes og sette seg i kulturen, noe som igjen har bidratt til å fremme implementeringen. Avtalene har blitt implementert på en ulik måte i de to kommunene, og funnene viser at det er opp til den enkelte leder hvordan avtalene skal gjøres kjent og implementeres. Jeg vurderer det slik at manglende forhåndsdefinert standard for implementeringen og fravær av framdriftsplan for prosessen kan ha virket hemmende på implementeringen. Sammen med en felles strategi for implementeringsprosessen mener jeg er et av forbedringspunktene ved en eventuell fremtidig implementeringsprosess. Denne studien er gjort av en samarbeidsavtalen som har fått virke et knapt år. Den viser at det tar tid før en avtale blir innarbeidet i kommunenes etablerte praksis. Lettest skjer dette når det er relativt små forskjeller mellom mål og retningslinjer i avtalen og etablert praksis. Oppgaven har i liten grad studert effekter for brukerne av samarbeidsavtalene både fordi avtalene er nokså nye, og fordi det vil kreve en mer omfattende forskningsinnsats. Fremover vil det være viktig å undersøke om avtalene faktisk bedrer samhandlingen rundt den enkelt bruker