Inspección y asesoramiento: el difícil equilibrio entre el control y la colaboración

María José Madonar PardinillaInspectora de Educación de Huesca (Aragón). El presente artículo aborda algunos aspectos teóricos del asesoramiento desde un planteamiento colaborativo y lo vincula a una de las funciones básicas de la Inspección de Educación en nuestro Estado. Control y asesoramiento son dos de los grandes pilares en los que se asienta la Supervisión Educativa en la práctica. La mediación y el arbitraje son dos tareas en auge que se  encuentran entre las dos funciones y su difícil equilibrio.  Estas dos funciones, aparentemente contradictorias, deben ejercerse en equilibrio evitando la marginalidad del asesoramiento, sus desviaciones y teniendo en cuenta que éste es ejercido junto con otros agentes externos e internos del centro. Se plantea la necesidad de abordar en profundidad el asesoramiento, darle la relevancia en la tarea supervisora, teniendo al centro escolar como núcleo de actuaciones, desde su diversidad, así como acometer una pendiente coordinación y trabajo conjunto  con otros agentes de apoyo externo de cara a hacer más eficaz esta labor y buscar su repercusión real en la práctica del aula y en la mejora del aprendizaje del alumnado y del profesorado. Se busca como objetivo ante la nueva Reforma Educativa reconstruir la función de asesoramiento desde modelos colaborativos y desde la coordinación entre servicios y centros ABSTRACT SUPERVISION AND ADVICE: THE DIFFICULT BALANCE BETWEEN CONTROL AND COOPERATION. The present article tackles some of the theoretical aspects of advice from a cooperative point of view and considers it as one of the basic competences of the Educational Inspectorate in our country. Control and cooperation are two out of the great pillars on which Educational Inspectorate stands in real life. Between them and their unstable balance lies Mediation and arbitration, two tasks that are growing in importance day by day. These two duties, apparently oppsosed, must be carried out in a balanced way, preventing to let the advisory task aside as well as its deviations and taking into account that this role is practised with other influences, both external and internal to every school. It suggest that it is necessary to tackle advice deeply and thoroughly, to attach importance to it, regarding each and every school as a nuclear spot for actions. The article also suggests the need for a real plan to set about the coordination and cooperation between the Educational Inspectorate and other external supporting agents, in order to make this task easier and search effective result in the classroom practice and the improvement of the learning-teaching process for both students and teachers. The aim before the new Educational Reform is the reconstruction of the advisory duty from models of cooperation and from the real coordination between the Educational Authorities and schools. Artículo 1.- INTRODUCCIÓN El ejercicio profesional en servicios de apoyo externo y actualmente en la Inspección de Educación de Aragón, ha ejercido una gran influencia de cara a mi motivación a abordar el tema del asesoramiento y la coordinación entre servicios de apoyo, tanto en la práctica como desde la reflexión (Madonar, 2001). Es relevante conocer la evolución de los distintos servicios de apoyo alrededor del asesoramiento y la confluencia que han tenido en los últimos veinte años para divulgar, en un principio, los cambios emanados de las Reformas de los 80 y 90. Este largo camino ha consolidado la tarea y ciertas figuras estables de asesoramiento pero no ha resuelto muchos de sus problemas: definición, roles, modelos, agentes, solapamiento de funciones... Desde la Supervisión Educativa, dos de las funciones claves asignadas son el asesoramiento y el control, no teniendo por qué ser contradictorias. La mediación y arbitraje, tarea que se plantea en las nuevas líneas supervisoras, estaría de lleno relacionada con el asesoramiento y podría verse favorecida o dificultada por cómo se ejerza éste, así como la función de control. Considero de gran interés en este momento, reflexionar de nuevo desde la práctica sobre estos aspectos para abordarla con menor “tensión”, así como para reconstruir estas funciones en coordinación o conexión con otros agentes que confluyen en ellas, dado el nuevo periodo de Reforma Educativa en que nos encontramos y dado que la Inspección de Educación desempeña un papel esencial en la promoción y asentamiento de los cambios externos. 2.- FUNCIONES “BÁSICAS” DE LA INSPECCIÓN. En los orígenes de la Inspección (Enseñanza Primaria, 1849; Segunda Enseñanza, 1933; FP, 1980), se encuentra la función de control y  su carga administrativa lo que condiciona su evolución, su profesionalización y su imagen social (Viñao, 1999). Esta función de control continúa en los diversos desarrollos normativos de la Inspección y será clave para conferirle su peculiaridad y su razón de existir. Por otra parte, la función de asesoramiento ha tenido una evolución clara desde 1887, en que ya se le asignaban a los inspectores conferencias pedagógicas para los maestros, se refuerza en el periodo de la II República o se consolida en la normativa con la LGE 1970 (Viñao, 1999). La tensión entre control y asesoramiento ha prevalecido a lo largo de la historia de la Inspección y continúa siendo un asunto relevante en las nuevas concepciones pedagógicas, un asunto no resuelto. Ello se acrecienta por el surgimiento de otros servicios centrales y periféricos destinados funcionalmente a tareas de control y asesoramiento. Así mismo, la estable configuración de un sistema de apoyo externo a partir de la Reforma del 90 ha hecho más complejo el panorama del asesoramiento y se han superpuesto muchas tareas, lo cual no redunda en la efectividad de dichas funciones sino que puede generar más confusión en este entramado. La Administración ya no sólo utiliza a la Inspección como órgano de control y no hay un modelo coordinado y confluyente de asesoramiento. Ello da lugar en la práctica a una dispersión de tareas o duplicación de las mismas, a una ambigüedad o difuminación de roles y genera en los centros educativos confusión, desconcierto, apatía o supervivencia. Tenemos, por ello, dos cuestiones fundamentales: por un lado, la tensión entre control y asesoramiento y la clarificación de éste último como función de la Inspección.  Por otro, la delimitación de estas funciones con otros servicios creados en los últimos 30 años de cara a mejorar la eficacia de la Administración educativa y los centros escolares. En el funcionamiento actual de la Inspección continúa prevaleciendo el modelo tecno- burocrático con altos niveles de dependencia en la toma de decisiones, prevalencia de la legislación y su aplicación, predominio de los documentos tanto solicitados a los centros como solicitados a la Inspección a partir del informe.  Existe una sobrecarga de tareas administrativas y una cierta atomización de actividades; ello conlleva una creciente desprofesionalización y desánimo del colectivo al no ajustarse las actividades reales a las propias de su rol, que, por otra parte, están especificadas en la normativa de funciones y atribuciones de la Inspección (Uruñuela, 2004). Conviene reseñar la contradicción existente entre el desarrollo normativo de la Inspección desde la LOGSE, (LOPEGCE, Decreto 211/2000 que regula la organización y funcionamiento de la Inspección de Educación en Aragón, Planes anuales de actuación) donde prevalece un modelo técnico-pedagógico más en consonancia con las teorías pedagógico-organizativas del momento, frente a la práctica supervisora donde prevalece un modelo burocrático. Esta tensión de modelos entre lo que hay que hacer y lo que realmente se lleva a cabo ejerce un gran desgaste sobre el rol supervisor y no contribuye a su desarrollo. Todo ello se plasma en los Planes anuales donde las actuaciones prioritarias responden a un modelo técnico-pedagógico y las actuaciones habituales (que, por otra parte, ocupan la mayor parte del tiempo del Inspector/a) responden a un modelo burocratizado.  Así mismo, considero necesario señalar la importancia de reflexionar sobre cómo se ejerce el desarrollo de esas actuaciones prioritarias ya que pueden llevarse a la práctica desde modelos burocráticos a pesar de la inspiración técnica de las intenciones. Por último, recalcar que la función de control no debe relacionarse con el modelo burocrático necesariamente. El control es necesario a pesar de que no tiene prestigio ante los supervisados. El Estado debe ejercer esa función para garantizar el cumplimiento de los derechos y deberes en educación y ello redunda en la equidad y la igualdad de oportunidades.  Por ello, es propio de la Supervisión ejercer el control superando su práctica burocrática y planteándolo desde un modelo técnico-pedagógico, conjugando el control externo e interno y potenciando éste último desde la autonomía de cada centro. Como señala Uruñuela “a través del control, los miembros de la organización escolar pueden comprobar la progresión de la acción hacia su logro, hacia su objetivo, y, a la vez, se puede comprobar la funcionalidad de las propias acciones en relación con el conjunto de la organización; éste es el sentido positivo y fundamental que sigue teniendo el control en relación con el sistema que representa el centro escolar”.  El autor plantea un control vinculado con la responsabilidad y la autonomía que sirva para mejorar las prácticas, no siendo exclusivo de una persona u órgano externo.  “El control debe entenderse como un mecanismo regulador del propio quehacer de la organización” (Uruñuela, 2004). Situando la perspectiva en el desarrollo de los centros, del profesorado y en la mejora del aprendizaje del alumnado es desde donde podemos disminuir la tensión entre control y asesoramiento e incluso, en ocasiones, complementarlos, superando modelos burocráticos en la práctica supervisora.  Ese modelo burocrático se ha extendido igualmente a la función de asesoramiento.  A pesar de ser reconocida con peso en las funciones de la Inspección, la problemática surge en cómo se lleva a cabo. Si se realizan prácticas de control burocrático del tipo de cumplimentación de cuestionarios formales, revisión de documentos a la luz de la normativa con escaso conocimiento real del centro, nulo contacto con las aulas y el profesorado, el asesoramiento derivado conllevará información sesgada, devolución de resultados formales, incidencia escasa en la práctica del aula.  Éste pierde todo su peso conceptual y queda relegado a informar sobre lo que “hay que hacer”, sobre “lo que falta respecto a”, o diseminar líneas externas de innovaciones o reformas. A este respecto, resulta también esclarecedor lo que dice Montero (1997): “Se constata asimismo, la descoordinación o interferencias entre la función asesora de la Inspección o idénticos cometidos de asesoramiento encomendados a otras instancias que a su vez mantienen cierta dependencia administrativa de la propia Inspección. La función asesora en la Inspección se caracteriza por sus referencias legislativas y normativas y se verifica a través de procesos jerárquicos; cuando no es así, su verificación suele explicarse a partir de la competencia individual o antecedentes formativos y profesionales de cada inspector; pero no se dispone de modelos de intervención para sistematizar el desarrollo de esta función”. Por ello, conviene revisar la literatura pedagógico-organizativa relacionada con la supervisión y el asesoramiento para revisar las prácticas y avanzar en el desarrollo de actuaciones de la Inspección más eficaces y actuales en esta línea.  3.- ASESORAMIENTO Y SUPERVISIÓN El asesoramiento implica fundamentalmente una tarea o actuación que se dirige a la mejora de la escuela, a su desarrollo y capacitación “que supone reconstrucción de los establecimientos escolares como organizaciones educativas y como lugares de formación e innovación no sólo para los alumnos sino también para los profesores”.  En 1993, Nieto Cano lo definía como un “proceso de ayuda o apoyo, sistemático y sostenido en el tiempo con el propósito de facilitar la resolución de problemas en los centros”. ( Domingo, 2001). Esta actuación ha ido evolucionando “en su origen han primado los planteamientos genencialistas o centro/periferia que abogaban por la transferencia lineal de la mejora desde las estructuras externas hacia los centros; sin embargo, la evolución seguida no sólo se orienta hacia la reconstrucción del cambio por parte de los participantes sino hacia la definición interna del mismo”. (Rodríguez Romero, 1993). La mejora de la escuela implica no sólo el conjunto del centro y el trabajo colaborativo entre el profesorado como han planteado los movimientos reestructuradores del centro como núcleo sino también  la incidencia en el aprendizaje del alumnado en el aula; son interesantes para clarificar el asunto las “diferentes olas de mejora” que plantea Bolívar, 2002. Es este fin último, el aprendizaje del alumnado garantizando la equidad (Bolívar, 2005) o lo que otros llaman “salario cultural mínimo” (Perrenoud, 2002) el que da sentido a la tarea asesora y educativa en general y donde la Inspección de Educación tiene un papel relevante tanto en el control como en el asesoramiento, desde la autonomía de cada centro pero garantizando los mismos derechos al alumnado sea el tipo de centro al que acuda. La labor de asesoramiento ha evolucionado con la evolución del concepto de mejora, pasando de modelos más “intervencionistas”, derivados de la necesidad de diseminar las Reformas escolares, a modelos facilitadores o de colaboración hasta lo que se viene ahora llamando “colega crítico” que está poco desarrollado en la práctica siendo más un ideal que una concreción. En España, con la Reforma Educativa del 90, se potenciaron los apoyos externos de cara a difundirla (CEPs, UPEs, reconversión de los EOEPs, RD 2112/1984 de creación de CPRs).  En principio, el asesoramiento se plantea desde la política educativa con una función de difusión de la Reforma y de “control” del propio cambio (Moreno Olmedilla, 1999). Los distintos servicios surgidos (CPRs, UPEs), reconvertidos (EOEPs) o existentes (Inspección) van confluyendo en una nueva tarea sistemática, aunque sin haber existido una definición en ese momento del rol asesor ni una búsqueda de encuentros profesionales teniendo el centro como referencia, para no caer en la desorientación o duplicidad de funciones que, en ocasiones, fue evidente (Madonar, 2001). Es a finales de los 90, una vez difundida cuando empieza a plantearse una cierta evolución del modelo de asesoramiento como “intervención” a modelos más “facilitadores” (Nieto, 2001)aunque, en general, descoordinados unos apoyos de otros. La Inspección por su constante ocupación en tareas administrativas no puede reflexionar suficientemente en esta evolución del rol y va a depender de las actitudes personales más que de un modelo en cómo lleva a cabo esta función de asesoramiento. El asesoramiento es una práctica controvertida con muchos matices y aristas lo que revela su gran complejidad.  Pero conviene resaltar algunos enfoques y características que le son propias para servirnos de referente: Desde una visión centralista del currículum y modelos racionalistas, el asesor es un experto que domina determinados contenidos y posee un conocimiento válido y unas técnicas eficaces que pueden aplicarse a cualquier contexto (Bolívar, 1999).  Se caracteriza por relaciones jerárquicas y dominadas por el asesor, operando de “arriba-abajo”; su conocimiento y experiencia le proporcionan legitimidad para dirigir la ayuda.  Se trata del “experto” lo cual le da “autoridad” ante los asesorados.  Puede utilizar estrategias “coercitivas o de poder” o “persuasivas/racionales” (Nieto, 2001). Desde una visión descentralizadora del currículum, contextualizada, y modelos interpretativos, el asesor es un facilitador de procesos, partiendo de las características de cada centro y las necesidades de los asesorados.  El asesor es un recurso del profesorado para mejorar su práctica o el centro en su conjunto.  Se plantean estrategias no directivas y se sigue un esquema de “abajo-arriba”.  La relación se construye.  No hay un “experto”.  Es el asesorado el que marca las necesidades. Desde la consideración de la autonomía del centro y modelos críticos, el asesor es un “colega o amigo crítico” predominando el enfoque colaborativo donde hay una interdependencia entre asesor y asesorado, una construcción conjunta de tareas negociadas (Nieto, 2001).  El asesor se plantea “trabajar con” en lugar de “intervenir en” (Bolívar, 1999), de manera contingente, donde cada escuela es diferente y supone asumir nuevas estrategias.  Se pretende un desarrollo del centro y las prácticas, una capacitación de los asesorados para promoverlo, una mediación entre el conocimiento y la práctica.  Se trataría de una colaboración “genuina y voluntaria” (Hargreaves, 1991).  El asesor y asesorados mantienen una corresponsabilidad y liderazgo compartido.  El asesor busca crear capacidades, dar poder a los asesorados para gestionar la mejora y el cambio, y en definitiva, hacerse prescindible. Hay que señalar que no existen prácticas que se asimilen a modelos puros de asesoramiento ya que éstos no están totalmente clarificados (Nieto, 2001).  Por otra parte, como señala este autor, las urgencias de la práctica hacen que no se puedan experimentar modelos de manera sistemática; así mismo, según señala, “el asesoramiento es una función marginal respecto a otras funciones con las que suele coexistir en un mismo agente”, ya sea por falta de formación, por falta de tiempo (como ocurre con la Inspección), por no identificación con el rol, etc. La posibilidad de investigar la función asesora, experimentar, coordinar agentes asesores, aglutinar servicios, diseñar nuevos roles que ejerzan esta función, es relevante de cara al futuro y sería imprescindible para abordar esta tarea de manera coherente y comprometida con el profesorado en beneficio de la mejora del aprendizaje del alumnado y del desarrollo de la comunidad educativa. Es importante señalar como resumen a este punto,  como dice Domingo, (2004), que “por lo general se entiende como ideal el modelo de colaboración crítica, aunque se surta en determinados momentos de otros vericuetos estratégicos, operativos o puntuales más próximos a los otros modelos y que termina por conformar un espacio de potencialidad de colaboración en torno a un momento de colaboración técnica”   4.- AUTONOMÍA DE CENTRO, CONTROL EXTERNO E INSPECCIÓN.  La descentralización del currículum ha supuesto nuevos planteamientos organizativos, como señala Bolívar (1999), “resulta necesario diseñar y desarrollar contextos de relación cooperativa, donde los distintos agentes (internos y externos) educativos, en una comunidad de profesionales comprometidos, puedan contribuir a la reconstrucción social y cultural del marco de trabajo de la escuela para su propio desarrollo profesional”.  Pero diseñar o reconstruir estos lugares “atrapados por burocracia, trabajo individualista y toma de decisiones jerárquicas, por un trabajo en colaboración no es tarea fácil”  (Bolívar, 1999).   Se están reconsiderando y revisando teóricamente soluciones tan manidas estos años como la “autonomía de centro” y la “colaboración”.  No podemos ser ingenuos y pensar que estos dos elementos van a cambiar mágicamente la escuela.  La autonomía de centros desde la “cultura de la sospecha” se ha planteado como una cierta trampa del sistema para rebajar la responsabilidad del Estado en educación y trasladarla a los centros y el profesorado y crear competitividad como elemento de mejora (Smyth 2001). La autonomía de centros, clave para el desarrollo profesional del profesorado y la adecuación del currículum al alumnado y su contexto, es necesaria, siempre que exista una verdadera dotación de recursos a todos los centros y una garantía de igualdad de oportunidades.  Es por ello que considero imprescindible un control externo que asuma esas garantías.  Y es la Inspección por el lugar que ocupa en el sistema, el órgano que puede desempeñar con rigor este papel regulador, corrector de desigualdades, garante de la autonomía del centro pero también de la equidad. Por otra parte, la “colaboración” no es la panacea; no podemos pensar ingenuamente que los centros van a convertirse en comunidades de aprendizaje donde reine la cooperación.  Los centros continúan siendo organizaciones “débilmente articuladas”, donde prevalecen intereses, conflictos, poderes y luchas entre sus diferentes componentes.  Cada centro es diferente y dentro de él existen “culturas” diferenciadas y dinámicas de funcionamiento muy establecidas.  Como señala Bolívar, 1999 “estamos en un momento de reconceptualización de la colaboración y colegialidad entre el profesorado.  No es posible conseguir culturas cooperativas fuertes sin un desarrollo individual fuerte (…).  Se propone un profesionalismo interactivo”. En este contexto, el papel de la Inspección que potencia el control interno y lo equilibra con el externo puede ser clave para avanzar en esta línea.  Así mismo, se requiere un asesoramiento diferenciado y profundo que parte de cada realidad y que ayuda a capacitar a centros y profesores tanto en su individualidad como en su conjunto. Por último, señalar que, dentro de las teorías de cambio y mejora de los centros existe una clarificación de aspectos que son relevantes en ese cambio y que nos conviene tener presentes en nuestras reflexiones:  “el individualismo y el colecti