KEBIJAKAN PARLEMEN BELGIA MELARANG PENGGUNAAN BURQA (CADAR)

Kasus pelarangan penggunaan burqa ternyata tidak lepas dari dinamika sosial-politik Belgia yang dinamis dan saling mempengaruhi antara satu dengan yang lainnya. Dengan kata lain keberadaan Belgia sebagai negara dengan sistem politik moderen ternyata tidak lepas dari fungsi parlemen sebagai regulator (pembuat kebijakan) yang mekanismenya dipengaruhi oleh dinamika politik dalam dan luar negeri. Isu-isu penting tidak lepas dari kajian parlemen Belgia, termasuk bidang keagamaan. Keberadaan sebuah agama (kepercayaan) memiliki peranan yang penting bagi kehidupan manusia, yaitu menyangkut tata aturan untuk mengatur hubungan sesama manusia, khususnya secara moril dan yang lebih penting adalah hubungan manusia dengan Tuhannya. Agama yang ada di dunia dapat dikelompokan menjadi enam agama besar, yaitu Kristen, Katholik, Islam, Hindu, Budha dan Yahudi. Islam sebagai salah satu agama yang memiliki jumlah penganut terbesar di dunia mengalami perkembangan yang kompleks. Pada akhir tahun 2009 jumlah pemeluk agama Islam di dunia berjumlah 1,57 milyar orang atau 21 persen dari jumlah total penduduk dunia. Jumlah ini menduduki peringkat nomor dua setelah 2 agama Nasrani dengan jumlah pemeluk sebesar 2,1 milyar atau 32 persen, sedangkan peringkat ketiga diduduki oleh agama Budha dengan jumlah pemeluk sebanyak 500 juta orang atau 7 persen dari jumlah total pemeluk agama dunia. Dalam konsep Agama Islam nilai-nilai keagamaan direpresentasikan melalui berbagai hal, diantarnya adalah cara berpakaian bagi kaum perempuan. Konsep berpakaian ini ternyata juga berlaku bagi masyarakat yang menganut Agama Islam. Bagi kaum perempuan Islam, keberadaan pakaian bukan hanya sebagai sarana untuk melindungi diri, namun juga menutup “Aurat”, yaitu bagian-bagian tubuh yang tidak dibolehkan oleh orang yang bukan muhrimnya (muhrim berarti orang yang memiliki hak secara sah, yaitu suami ataupun orang-orang yang memiliki hubungan darah secara langsung). Dalam perkembangannya konsep luhur ini ternyata tidak lepas dari berbagai kritik karena bagi sebagian negara-negara Eropa, termasuk Belgia tindakan berpakaian perempuan Muslim yang terlalu tertutup dengan menggunakan burqa dianggap sebagai hal yang berlebihan dan diluar kelaziman. Burqa merupakan pakaian yang menjadi ciri khas bagi perempuan muslim di Afganistan, Pakistan dan India Utara. Burqa digunakan sebagai pakaian sehari-hari bagi 3 perempuan muslim yang akan dilepas jika kembali ke rumah di dalam lingkungan keluarganya. Pada masa pemerintahan Taliban di Afghanistan, kaum perempuan diwajibkan mengenakan burqa setiap kali mereka tampil di tempat umum. Pakaian ini tidak diwajibkan oleh rezim Afghanistan, tetapi dalam keadaan yang tidak pasti, banyak perempuan yang memilih mengenakan burqa untuk amannya. Hal ini terus dibawa sebagai ‘religion culture’ hingga Eropa. Kehidupan Islam di wilayah Eropa, khususnya di Belgia memang menarik. Sejak kekuasaan kekaisaran Turki Otoman pada abad ke XV jumlah penduduk Islam di wilayah Eropa semakin meningkat. Kemudian Islam semakin berkembang setelah adanya migrasi besar-besaran dari negara-negara Timur-Tengah ke wilayah Eropa sebagai bagian dari motif ekonomi, yaitu perdagangan. Perkembangan Islam di Eropa pertama kali bermula dari tahun 674 Masehi saat kekuasaan Bizantium menguasai lebih dari 89 persen wilayah di Eropa. Perkembangan Islam di Eropa semakin mengemuka setelah era kepemimpinan Khalifah Umayyah. Hingga akhir tahun 2008 Islam masih menjadi salah satu agama yang memiliki jumlah penganut terbesar di Eropa. 4 Isu terorisme secara global muncul pasca kasus peledakan WTC (World Trade Centre) di New York Amerika Serikat pada tanggal 11 September 2001 dan ini terkait dengan keberadaan pemeluk Islam radikal (ektrimis) yang dianggap sebagai pihak yang paling bertanggungjawab atas aksi teror tersebut. Inilah yang kemudian memunculkan Islamphobia di berbagai negara dunia, termasuk Belgia. Keberadaan umat Islam di Belgia telah ada sejak kurun waktu yang lama. Keberadaan umat Islam di negara ini berawal dari kedatangan masyarakat dari beberapa negara Timur-Tengah (kaum migran) antara lain Turki, Afghanistan, Maroko, India dan Mesir. Maksud dari kedatangan kaum migran ini adalah dalam mencari kesempatan ekonomi yang lebih baik, serta mencari wilayah tempat tinggal yang lebih damai dan aman. Dalam perkembangannya kehidupan umat Islam di Belgia pada pertengahan dekade 1980-an dapat berkembang dengan baik. Bahkan umat Islam di negara ini juga mendapatkan simpati dan perhatian dari pemerintah Belgia yang antara lain diwujudkan dalam pembangunan sentra kebudayaan Islam dan masjid-masjid di beberapa kota di Belgia. Sedangkan dari masyarakat Belgia sendiri keberadaan umat Islam mampu menambah 5 heteregenitas kultur di negara ini, meskipun pembaruan antara etnis mayoritas Belgia (Flemish dan Wallon) tidak pernah terjadi. Penerimaan masyarakat Belgia terhadap komunitas Muslim di negara ini tidak lepas dari karakter masyarakat Belgia sendiri yang cenderung egaliter dan liberal. Ini kemudian berubah pasca kasus WTC dan terus terakumulasi hingga parlemen Belgia melarang penggunaan burqa pada bulan April 2010. Belgia adalah negara yang menggunakan sistem parlemen dua kamar (Bicameral). Sistem bicameral ini terdiri atas seorang Senator dan seorang Chamber of Representatives. Pada mulanya parlemen Belgia beranggotakan 40 orang politikus yang dipilih secara langsung dan 21 orang perwakilan yang ditunjuk oleh 3 community parliament, 10 coopted senators serta anak raja Belgia yang sebenarnya tidak berhak untuk memilih (Prince Philippe, Princess Astrid dan Prince Laurent). Namun Parlemen Belgia sekarang terdiri atas 150 perwakilan dari Chamber of Representatives dipilih melalui sistem voting dari 11 electoral district. Model pengambilan keputusan di Belgia ditempuh melalui voting. Pengesahan larangan penggunaan burqa oleh parlemen Belgia didasari oleh hasil voting 6 parlemen pada tanggal 27 April 2010 atas Undang Undang Pelarangan penggunaan burqa yang menghasilkan perolehan suara 134 setuju dan 2 abstain. Bagi mereka yang melanggar larangan akan mendapat denda antara 15-25 Euro atau hukuman tahanan, kecuali mereka yang mendapat izin dari kepolisian dan pemerintah kota setempat terhadap kegiatan-kegiatan khusus, misalnya pada saat acara karnaval. Pelarangan penggunaan burqa tertuang dalam Keputusan Parlemen ke-III (2010) tentang “Ketentuan Perlindungan Masyarakat Sipil” (civil protection chapter), yang kemudian pengembangan perundang-undangan akan segera disesuaikan dan disusun secara komprehensif dengan mempertimbangan HAM (hak asasi manusia) dan pluralisme (keanekaragaman sosial) yang isinya menyatakan : “...dengan ini mengesahkan tentang pelarangan penggunaan burqa (face mask) dengan kain atau lembaran apapaun, sehingga menjadikan orang atau sekelompok orang menjadi sulit dikenali.” Keputusan parlemen Belgia untuk melarang penggunaan burqa ternyata dilatarbelakangi oleh alasan yang sangat jelas dan mendasar (elementer). Faktor 7 utama yang mempengaruhi keputusan ini adalah dinamika politik dalam negeri Belgia sendiri, dimana sejak tahun 2001 hingga 2010 isu Islamphobia di negara ini semakin kuat. Dalam perkembangannya Islamphobia di Belgia mampu berkembang menjadi isu penting dalam percaturan politik nasional Belgia. Pada akhirnya ini digunakan oleh aktor-aktor dalam negeri untuk menekan parlemen dalam melarang penggunaan burqa, masing-masing adalah masyarakat, partai politik dan pemerintah Belgia. Dengan ditetapkannya suatu kebijakan oleh pemerintah, menunjukkan adanya suatu kepentingan negara yang ingin dicapai. Pada dasarnya kebijakan suatu negara adalah untuk mencapai, mempertahankan dan melindungi kepentingan nasional negara tersebut. Pada umumnya kepentingan nasional dibedakan menjadi dua yaitu kepentingan dalam negeri dan kepentingan luar negeri. Untuk mewujudkan kepentingan tersebut diambil suatu tindakan yang disebut kebijakan atau policy. Kebijakan dalam negeri menekankan pada hubungan dan kepentingan pemerintah dengan rakyatnya. Menurut David Easton kebijakan yang dibangun oleh parlemen, kabinet bahkan pemimpin negara senatiasa merefleksikan kepentingan masyarakat, khususnya 8 masyarakat mayoritas yang ada di cakupan yuridiksinya. Easton juga menegaskan bahwa keputusan-keputusan yang mengikat terhadap masyarakat terjadi akibat adanya tindakan-tindakan politik yang dibuat oleh pembuat kebijakan (Decisions Making), atas analisa unit-unit politik (input). Input dalam bentuk permintaan dan dukungan menjadi masukan dalam sistem politik, sedangkan output merupakan tindakan atau keputusan politik, antara input dan output dihubungan melalui umpan balik (feed back) yaitu lingkungan. Easton juga menyatakan bahwa sistem yang mempengaruhi pembuatan kebijakan merupakan gabungan atau kesatuan dari sub sistem yang memiliki ketergantungan diantara elemen-elemennya. Teori sistem merupakan pendekatan yang mengacu pada mekanisme input dan output atas suatu momentum politik, teori sistem mempunyai ciri-ciri yaitu sifat-sifat identifikasi dalam bentuk unit dan batas-batas. Konsep ini menekankan bahwa dalam kondisi sosial, unit-unit masyarakat senantiasa dapat dibedakan melalui batasan-batasan yang memang telah terlihat secara nyata (kongkrit). Sebagai contoh adalah golongan kaum aristokrat cenderung membantuk ikatan-ikatan eksklusif, kemudian birokrat akan melalukan hal yang sama dan 9 kemudian akan berinteraksi dengan unit-unit luar melalui organisasi yang ada. Kemudian variabel selanjutnya adalag adanya input (pemasukan) dan output (pengeluaran). Proses dalam konsep ini lazim disebut dengan konversi atau pertimbangan-pertimbangan bagi para ”stakeholder” untuk merumuskan sebuah tindakan berdasar pada masukan yang diketahui yang nantinya menjadi produk dari kebijakan (pengeluaran). Kemudian variabel selanjutnya terakhir adalah pembedaan di dalam sistem. Konsep ini menegaskan bahwa sistem-sistem dalam mekanisme pembuatan kebijakan memang berbeda antar lingkungan yang menjadi bagian input, sistem politik dan kebijakan itu sendiri. Ini dikenal dengan sistem murni (pure system), sedangkan beberapa kasus yang mengindikasikan adanya pengaruh antar unit dinamaka sistem terpengaruh. Variabel terakhir atau yang keempat adalah integrasi di dalam sistem. Konsep ini menekankan bahwa sistem dalam pembuatan kebijakan meskipun masing-masing terdiri atas unit-unit independen, namun masing-masing saling berpengaruh, sehingga masukan, konversi hingga terwujudnya kebijakan itu sendiri merupakan bagian utuh dan tidak terputus (dependency). 10 Awal dari dijalankannya kebijakan oleh sebuah rezim ternyata berasal dari masyarakat (civil society) sebagai aktor dasar dari sebuah negara (masyarakat mayoritas). Ini kemudian menjadi input (masukan), apabila tuntutan tersebut bernilai positif maka ini menjadi bentuk dukungan untuk membentuk dan menjalankan kebijakan baru, namun jika bernilai negatif berarti tuntutan yang pada akhirnya ditujukan untuk merubah atau menghapuskan sebuah kebijakan yang telah ada. Kemudian sistem politik dapat dianggap sebagai konversi atau penggodokan. Dalam sistem politik bibit-bibit kebijakan mengalami pembahasan dalam institusi-institusi suatu negara, antara lain pemerintah, kabinet, parlemen dan institusi yudikatif. Disinilah layak atau tidaknya kebijakan akan dikeluarkan. Tahapan selanjutnya adalah dikeluarkan dan dijalankannya kebijakan itu sendiri. Ini tentunya akan menjadi hukum positif yang berlaku di masyarakat. Baik atau tidaknya, bahkan layak dipertahankan atau tidak kebijakan yang bersangkutan akan menjadi umpan balik yang memungkinkan aktor pembuat kebijakan untuk menjalankan perubahan atau evaluasi, bahkan menghapusnya. 11 Dalam parlemen modern, menurut Joseph Colomer tidak dimungkinkan kebijakan dikeluarkan melalui jalur-jalur di luar ketentuan (out of track policy). Kesemuanya harus dapat dipertanggungjawabkan kepada pemerintah dan publik. Ini penting karena sebuah kebijakan ternyata akan dapat dengan mudah menjadi obyek kritik dari pihak oposisi. Melalui pendekatan yang akan diuraikan pada karya penelitian maka dapat diketahui bahwa penerapan undang-undang pelarangan burqa adalah munculnya Islamphobia. Secara etimologi Islamphobia adalah sebuah wujud ketakutan terhadap Islam yang berdasar pada kebencian dan ketakutan, baik yang berdasar ataupun yang tidak berdasar terhadap pemeluk Islam dan nilai-nilai dan ajarannya. Makna mengenai Islamphobia pertama kali mengemuka pada tahun 1997, yaitu saat media Inggris Runnymede Trust menyatakan bahwa ketakutan terhadap kelompok Islam muncul karena pemeluk Islam sendiri cenderung eksklusif dan mengkotak-kotakan, sekaligus menjalankan praktik diskriminasi terhadap nilai-nilai sosial, politik, ekonomi dan budaya. Sebagai contoh tentang hal ini adalah munculnya kelompok garis keras, seperti halnya Al-Qaeda. 12 Islamphobia di Belgia sebenarnya tidak lepas dari kasus teror WTC 11 September 2001. Secara etimologi terorisme adalah bentuk serangan-serangan yang terkoordinasi yang bertujuan membangkitkan perasaan teror terhadap sekelompok masyarakat (publik). Terorisme dalam operasionalnya tidak lagi memperhatikan aturan dan norma yang berlaku, sehingga terorisme lebih biadab dari perang karena didalamnya sering melibatkan korban dari komunitas sipil. Pada periode tahun 2001-2009, keberadaan aksi dan ancaman terorisme yang telah berkembang menjadi isu problematika internasional, telah membuat persepsi negatif dari Masyarakat Belgia. Peristiwa teror WTC 11 September 2001 mampu menjadi pendorong bagi negara-negara dunia untuk menjalankan perang terhadap terorisme bagi negara-negara di dunia, khususnya bagi negara-negara Barat. Bagi negara-negara Barat terorisme merupakan ancaman yang serius, bahkan melebihi perang terbuka (real war) karena keberadaan terorisme menjadi sebuah ancaman yang sulit diprediksi dan bergerak melalui sistem jaringan-jaringan organik-transnasional dalam gerakan bawah tanah. Kasus terungkapnya para pelaku aksi teror 11 September 2001, yang hampir dapat dipastikan 13 kesemuanya adalah orang Islam, membuat masyarakat Belgia memiliki persepsi negatif terhadap masyarakat religius. Inilah yang kemudian menjadi cikal-bakal pendorong terbentuknya Islamphobia di Belgia. Korelasi masyarakat non-Muslim Belgia dalam membenci Umat Muslim dapat dijelaskan menjadi tiga alasan masing-masing, pertama, kasus teror WTC 11 September 2001 merupakan kasus kejahatan kemanusiaan terbesar di dunia apabila ditinjau dari jumlah korban, jumlah kerugian dan berbagai dampak yang ditimbulkan, kedua, setelah berhasil dibuktikan ternyata kasus WTC dilakukan oleh kelokpok ektrimis Islam garis keras dan ketiga pada waktu yang sama Belgia juga menghadapi masalah yang sama yaitu masalah komunitas migran dari Maroko yang merupakan Umat Muslim yang terjadi di Belanda. Sebagian besar kelompok migran tersebut membuat koloni-koloni yang eksklusif yang tertutup pada tatanan masyarakat Belgia. Inilah yang menjadi titik temu atas timbulnya kedua kasus diatas dengan sikap kebencian sebagian masyarakat kulit putih Belanda terhadap Umat Islam. Keberadaan Belgia sebagai salah satu negara Barat yang dianggap sebagai musuh Islam kemudian menyebabkan sikap ketakutan terhadap Islam karena dapat saja umat 14 Islam di negara ini menjalankan teror terhadap masyarakat non-Islam dan obyek-obyek vital melalui peledakan bom bunuh diri dan lain-lainnya. Belgia merupakan negara yang memiliki etnis yang beranekaragam (Perancis, Jerman, Belanda, Luxemburg) dan didominasi berbagai kelompok etnis tersebut. Adanya kekhawatiran oleh masyarakat Belgia terhadap isu penggunaan jilbab yang disebabkan oleh kedekatan faktor budaya Belgia dan Perancis. Dimana elite Belgia mencoba meniru langkah elite Perancis dalam upaya menolak penggunaan jilbab di sekolah-sekolah dan kantor. Dengan demikian Belgia pun melakukan pelarangan terhadap penggunaan burqa terhadap muslim Belgia dengan anggapan bahwa burqa merupakan penjara berjalan bagi wanita karena wanita burqa tidak dapat mengekspresikan dirinya dan tidak dapat berinteraksi dengan orang lain secara bebas. Kemunculan Islamphobia kemudian ditransformasikan sebagai desakan (input) oleh masyarakat. Masyarakat yang berpola seksional seperti halnya Belgia akan lebih menekankan kepentingannya dalam mewakili salah satu golongan atau komunitas tertentu dalam masyarakat, misalnya buruh, peng