Assumptions, content and learning outcome in special education

Norsk: Evalueringen av situasjonen til elever med særlige behov under Kunnskapsløftet ble gjennomført i perioden 2007–2008. Denne evalueringen ble gjort med utgangspunkt i en rekke ulike empiriske kilder. I tillegg fra GSI data tar denne evalueringen utgangspunkt i svar fra 4045 elever og deres lærere. Det er også innhentet kvantitative data fra skoleleder i 176 skoler og kvalitative data fra elever, deres foreldre og kontaktlærere samt skoleledere og skoleeier. I sum gir disse dataene en god beskrivelse av situasjonen til elever med særlige behov i grunnskolen. Data fra GSI understreker ett generelt trekk ved omfanget av spesialundervisningen i skolen. Det er en klar økning i spesialundervisning i grunnskolen både som en del av det generelle pedagogiske tilbudet og i form av et segregert opplæringstilbud. Den politiske målsetning om å redusere behovet for spesialundervisning og heller satse på tilpasset opplæring i den norske skolen, har ikke ført til en reduksjon av spesialundervisningen. Data fra det kvantitative materialet viser at elever som mottar spesialundervisning gjør det signifikant dårligere på samtlige målte variabler enn elever som ikke mottar spesialundervising. I tillegg er det en betydelig gruppe elever som av kontaktlærer blir definert som elever med særlige behov som ikke mottar spesialundervisning. I vårt materiale er over 20 prosent av elevene definert som elever som har en spesifikk type vanske. En nærmere analyse av de skolefaglige prestasjonene viser at det er svært stor variasjon mellom skoler i forhold til elevenes skolefaglige prestasjoner og hvorvidt de får tilbud om spesialundervisning. Det er mange elever i grunnskolen som gjør det svært dårlig faglig uten at de har spesialundervisning. På tross av et tydelig politisk vektlegging av tidlig hjelp som en del av kvalitetshevingen av utdanningstilbudet er det en jevn stigning i antallet elever som mottar spesialundervisning utover grunnskolen. Det er bred enighet om at tidlig hjelp er viktig. Likevel er det en stabil økende mengde spesialundervisning utover klassetrinnene. Denne fordelingen synes å ha vært stabil over lang tid og det er ingen tegn på at skolene går over til å fokusere mer på spesialundervisning i lavere klasser. Kunnskapsløftet har derfor ikke ført til en markert større vektlegging på tidlig intervensjon i forhold til elever med særskilte behov. Spesialundervisningens formkrav er entydige, men etterleves ikke alltid i praksis. Våre data viser at skoler gjennomfører spesialundervisning både i normalskolen og i segregerte tilbud til elever uten at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger og IOP. Denne utviklingen kan ha sammenheng med den desentraliserte ansvarsfordelingen som kommer som en del av Kunnskapsløftet. Andelen elever som mottar spesialundervisning varierer i svært stor grad fra skole til skole, og dette ser ut til å ha en sammenheng med den generelle kvaliteten på undervisningen. Vår forståelse av denne situasjonen tar utgangspunkt i at skoler med problemer i forhold til pedagogiske utfordringer tilbyr generelt mer spesialundervisning enn skoler som har en godtfungerende allmennpedagogikk. Denne situasjonen har vært kjent før Kunnskapsløftet ble introdusert og kan ikke føres tilbake til denne reformen. Innføringen av Kunnskapsløftet og målkravene som følger denne reformen kan imidlertid være med på å forsterke forskjellene mellom skoler som tilbyr et generelt godt pedagogisk tilbud og skoler som har større problemer med å operasjonalisere og gjennomføre de målsetningene som Kunnskapsløftet presenterer. Rektorene synes ressurser til spesialundervisning ligger på et akseptabelt nivå, men lærerne påpeker at det er muligheten til å anvende ressursene i samsvar med sakkyndig uttalelse og IOP som er avgjørende. Det hjelper lite med et akseptabelt ressursnivå dersom timene ikke lar seg anvende som planlagt. Sakkyndig vurdering og IOP blir i flere tilfeller administrative dokumenter som ikke har direkte føringer på den faktiske spesialundervisningen. 1/3 av timeressursene definert til spesialundervisning blir dekket av assistenter. Noen assistenter har et omfattende ansvar og foreldre reiser spørsmål om dette er forsvarlig. Skolelederne stiller også spørsmål ved denne ressursbruken og kvaliteten på dette tilbudet. Våre kvalitative data viser at i mange tilfeller blir ikke spesialundervisning gjennomført pga mangel på vikarer, mangel på rom, ulike aktiviteter utenom den faste timeplanen osv. I slike situasjoner er det klassen som prioriteres. Timer som mistes tas sjelden igjen. Foreldrene er lite informert om hvordan gjennomføringen av IOP fungerer i praksis. Vurdering av resultatene av spesialundervisning er i hovedsak subjektiv og preget av mye synsing. Samtlige informanter i vår kvalitative undersøkelse ønsker langt mer objektive vurderinger med bruk av prøver og tester fremover. Kommunene har ulike syn på hva som er spesialgruppe eller spesialskole. Disse ulike perspektivene på hva inkluderende og segregerende opplæring representerer er problematisk i forhold til den politiske målsetningen om å skape en inkluderende skole. Kunnskapsløftet legger føringer i forhold til hvordan inkludering kan forstås, men dette blir fortolket ulikt lokalt og slik kan Kunnskapsløftet indirekte benyttes for å legitimere ulike segregerte opplæringstilbud lokalt. Ingen rektor, kontaktlærer eller foreldre mener spesialundervisning og elevene som mottar denne undervisningen, har negativ effekt på læringsmiljøet herunder det sosiale miljøet i klassene eller på skolen.English: The evaluation of how children with special educational needs have fared with the new curriculum, Knowledge Promotion, was carried through in the period 2007–2008. This evaluation used a range of different empirical sources. Quantitative data was extracted from GSI (the primary and secondary school information system), from a questionnaire answered by 4045 pupils and their teachers, and from a questionnaire answered by principals at 176 schools, and the qualitative data was drawn from 15 pupils, their parents, and the pupils’ teachers, principals, and school owners. The data from the GSI emphasizes a general development in the area of special educational needs: the number of pupils receiving special education is increasing, both in segregated and in integrated settings. The politically driven aim to reduce special education has not, then, been translated into practice. Quantitative data shows that pupils receiving special education perform significantly less on a number of variables compared to those who do not receive special education. In addition, there are a significant number of pupils who, from the teachers’ perspective, need special education, but do not receive it. A closer examination of academic performance shows that there is a great variability between schools. This variance also influences who does and who does not receive special education. There is a great deal of pupils whose academic performance is poor but who nevertheless are not offered special education. Early intervention is not an established practice within the special educational area. There is a steady increase in the number of pupils receiving special education from grades one to ten. Every informant has claimed that early intervention is important, but there is no sign of any movement towards early intervention. The Knowledge Promotion reform has had no impact in this regard. While the legal understanding of special education is sufficient, it is not always followed in practice. Our data shows that special education in normal schools and in segregated settings is given without the necessary juridical legitimacy. This development might result from the decentralized responsibility that is part of the Knowledge Promotion reform. The number of pupils within special education varies from school to school, and this variation can be linked to the quality of general education. Our interpretation of this situation is that schools facing problems with general education are trying to solve them through special education. Although, this practice has been well documented before the implementation of the Knowledge Promotion reform, the standardised academic goals that are implemented as part of this reform might increase the differences between those schools that enjoy a successful programme of general education and those that are struggling. According to the principals, the financial situation within special education is acceptable. Teachers emphasise, however, that the critical factor is the possibility to fulfil the special educational aims in practice. One-third of the hours used in special education are given by assistants. Some of these undertake a high level of responsibility for the teaching, and both parents and principals have criticized this state of affairs. Our qualitative data shows that a lack of substitute teachers and a lack of room, among other problems, are the reasons why there is a lack of special education. In general, it appears that when schools have to choose between support for general education and support for special education, the schools choose to use its resources on the former. Parents, moreover, are seldom informed about this situation. There exists no systematic evaluation of the special educational support. All informants have expressed the need for more objective methods for evaluating special education, for example, testing. There is no common understanding among school owners about what counts as an inclusive or segregated school system. The Knowledge Promotion reform sets standards for an inclusive school, but these standards are interpreted very differently from municipality to municipality. It seems in some cases that the reform is used to legitimize a segregated school setting for pupils with special needs. None of our informants seems to think that the presence of special teaching or pupils with special needs have a negative effect on the general education in schools