Valinnanvapaus ja valinnat: Asiakkaiden, palveluntuottajien ja palvelunjärjestäjien valinnat valinnanmahdollisuuksia edistävissä järjestelmissä

Tutkimuksen tarkoituksena on analysoida palvelusetelin ja palvelusetelikäytännön välistä yhteyttä oikeustaloustieteellisestä näkökulmasta. Tavoitteena on tutkia sitä, löytyykö palvelusetelilain sääntelyn tarpeen perusteluista ne syyt, joilla yleisimmin perustellaan tarvetta julkisen vallan sääntelyyn, eli erilaiset markkinahäiriöt. Tarkoituksena on tuottaa uudenlaista ymmärrystä siitä, miksi valinnanvapauden lisäämisellä on julkiselle vallalle suuri merkitys. Tutkimuksen tavoitteena on myös psykologista oikeustaloustieteellistä näkökulmaa hyödyntäen tutkia sitä, onko palvelusetelilaki rakennettu siten, että se pystyy vastaamaan lain esitöissä asetettuihin tavoitteisiin. Tarkoituksena on analysoida kuntien, asiakkaiden ja yksityisten palveluntuottajien tekemien valintojen näkökulmasta, onko valinnanvapaudessa kysymys hyvästä vai ongelmallisesta asiasta. Tavoitteena on tuottaa uudenlaista ymmärrystä valintojen syistä ja siitä, miksi sääntelyn kohteet eivät välttämättä toimi niin kuin lainsäätäjä olettaa. Tutkimuksessa Suomen palvelusetelijärjestelmää peilataan Ruotsin valinnanvapausjärjestelmässä tehtyihin ratkaisuihin ja niiden seurauksiin. Tuloksia hyödynnetään, kun arvioidaan sitä, onko Suomen palvelusetelijärjestelmään sisältyvät valinnat rakennettu niin, että ne edistävät valinnanvapaudelle asetettujen tavoitteiden saavuttamista, ja kun pohditaan järjestelmän kehittämisehdotuksia. Tutkimuksessa käytetään käsitettä valinnanmahdollisuuksia edistävät järjestelmät, silloin kun palveluseteli- ja valinnanvapauslakia käsitellään yhtä aikaa. Tutkimuksen empiirinen aineisto muodostuu - palvelusetelilakia ja valinnanvapauslakia ohjaavista laeista ja asetuksista sekä niiden esitöistä - korkeimman hallinto-oikeuden, hallinto-oikeuden ja markkinaoikeuden ratkaisuista sekä patentti- ja markkinatuomioistuimen päätöksistä - kuluttaja-asiamiehen ja eduskunnan oikeusmiehen ratkaisuista sekä Ruotsin Kilpailuviraston ja terveyden ja sosiaalihuollon tarkastusviraston valinnanvapausjärjestelmää koskevista ratkaisuista. Aineistona käytetään myös palveluseteliä ja valinnanvapautta koskevaa tutkimuskirjallisuutta, selvityksiä, raportteja ja tilastoja. Lisäksi käytetään sääntökirjoja ja tarjouspyyntöasiakirjoja, joita kunnat ovat laatineet valinnanmahdollisuuksia edistävillä järjestelmillä järjestettävistä palveluista, palveluntuottajien omia ja verkkovertailusivustoja sekä aluehallintovirastoille tehtyä kyselyä palvelusetelistä. Tulokset osoittavat, että Suomen ja Ruotsin valinnanmahdollisuuksia edistävät järjestelmät muistuttavat rakenteeltaan paljon toisiaan. Tämän seurauksena molemmissa maissa kunnat, asiakkaat ja palveluntuottajat joutuvat tekemään samanlaisia valintoja. Tulosten mukaan Ruotsin järjestelmä näyttäisi toimivan tehokkaammin ja osin oikeudenmukaisemmin juuri niissä toiminnoissa, joissa Suomen ja Ruotsin järjestelmät eroavat toisistaan. Tulosten mukaan palvelusetelilain säätelyn perusteista löytyvät kaikki tarkastellut markkinahäiriöt. Taloustieteellisesti ilmaisten palvelusetelilain tavoitteena on edistää kunnallisilla sosiaali- ja terveyspalvelumarkkinoilla monopolistista kilpailua, vähentää kunnan tuottamien meriittipalvelujen kysyntää, parantaa tarjolla olevien yksityisten tuotantoresurssien hyödyntämistä ja vähentää transaktiokustannuksia. Tulokset myös osoittavat, että vaikka palveluseteli edistää taloudellista tasa-arvoa, tämä tapahtuu pienituloisten kustannuksella. Palvelusetelin kohdentamisesta ja asiakkaiden valinnasta riippuen pienituloiset saattavat maksaa palvelusetelillä hankkimastaan palvelusta enemmän kuin he maksaisivat vastaavasta palvelusta asiakasmaksua. Tulokset myös osoittavat, että kuntien, asiakkaiden ja palveluntuottajien valintoja voidaan selittää psykologisen oikeustaloustieteen tutkimushavainnoilla ja että yksittäisen valinnan taustalla saattaa vaikuttaa useita vinoumia ja heuristiikkoja. Tulosten mukaan psykologisen oikeustaloustieteen tutkimushavaintoja voidaan hyödyntää lainvalmistelussa. Niiden hyödyntäminen saattaa tuoda esille asioita, joihin lakia valmistel- taessa ei osata tai ymmärretä kiinnittää huomiota. Psykologisen oikeustaloustieteen tutkimushavaintoja voidaan hyödyntää myös pohdittaessa sitä, miten laille asetetut tavoitteet voidaan parhaiten saavuttaa.The purpose of the study is to analyse the connection between health and social services vouchers and the practices in the use of services vouchers from the viewpoint of law and economics. The aim is to study whether the justifications for the need for regulation in the Act on services vouchers in health care and social welfare services include the reasons most commonly used as grounds for regulation by the public authorities, that is, various market failures. The objective is to produce new understanding of why wider freedom of choice is highly significant for the public authorities. Another aim of the study is to utilise the viewpoint of behavioural law and economics in studying whether the Act on services vouchers in health care and social welfare services is constructed so that it can meet the objectives set in the preparative legislative work of the Act. The purpose is to analyse, from the viewpoint of choices made by municipalities, clients and private service providers, whether freedom of choice is positive or problematic. The aim is to produce new understanding of the reasons for the choices and why the subjects of regulation do not necessarily work in the way presumed by the legislator. This study mirrors the services voucher system in Finland against the decisions made in the freedom of choice system in Sweden, and the related consequences. The results are utilised in evaluating whether the choices included in Finland’s services voucher system are constructed so that they promote achieving the goals set for freedom of choice, and in considering proposals for further development of the system. The study uses the concept systems promoting the opportunity to choose when discussing the Act on services vouchers in health care and social welfare services and the Act on freedom of choice simultaneously. The empirical data of the study comprises - The acts and decrees steering the Act on services vouchers in health care and social welfare services and the Act on freedom of choice and the related preparatory legislative work - Rulings of the Supreme Administrative Court, Administrative Court and the Market Court and the Patent and Market Court - Decisions on the freedom of choice system made by the Consumer Ombudsman and the Parliamentary Ombudsman of Finland as well as the Swedish Competition Authority and the Health and Social Care Inspectorate. Further material includes research literature, analyses, reports and statistics on service vouchers and freedom of choice, as well as rulebooks and call for tender documents prepared by municipalities on services to be provided through systems promoting the opportunity to choose, service providers’ websites and comparison websites as well as a survey conducted for regional state administrative agencies on services vouchers. The results indicate that the structures of the systems promoting freedom of choice in Finland and Sweden are quite similar. Consequently, municipalities, clients and service providers in both countries must make similar choices. According to the results, the Swedish system would seem to function more efficiently and partly more fairly in exactly the aspects in which the Finnish and Swedish systems differ. The results show that the grounds for regulation in the Act on services vouchers in health care and social welfare services include all studied market failures. Put in terms of law and economics, the aim of the Act on services vouchers in health care and social welfare services is to promote, in the municipal health care and social services market, monopolistic competition, to decrease the demand for services of merit provided by municipalities, to enhance the utilisation of private production resources on offer and to lower transaction costs. The results also prove that even though the services voucher promotes economic equality, this happens at the cost of people with low income. Depending on the targeting of services vouchers, and clients’ choices, people with low income may end up paying a higher price for a service acquired using a services voucher than they would pay in client fees for a similar service. The results further prove that the choices made by municipalities, clients and service providers can be explained by research findings of behavioural law and economics and that several biases and heuristics may influence in the background of individual choices. The results indicate that research findings of behavioural law and economics can be utilised in law drafting. When these research findings are utilised, issues that otherwise could go unnoticed in law drafting, either due to lack of competence or understanding, can be revealed. Research findings of behavioural law and economics can be exploited also in considering how to best achieve the objectives set for the legislation in question