Sähkön verotus energiantuotannon päästöjen vähentämisen näkökulmasta

Tutkielmassa tarkastellaan sähkön verotusta Suomessa ja Euroopan unionissa ja arvioidaan systemaattisesti, kuinka tehokkaasti sähköverojärjestelmä toimii kannustimena kasvihuonepäästöjen vähentämiseen. Toimilla ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi on kiire, ja siksi verotuksen tarkoituksenmukaisuutta ja tehokkuutta ohjausinstrumenttina tarkasteltu viime aikoina niin kaupallisen kuin teknisen alan tutkijoiden piirissä. Sen sijaan oikeustieteellisessä tutkimuksessa energiaverotus on saanut hyvin vähän huomiota. Sähkön verotuksesta säädetään Suomessa laissa sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta (sähköverolaki, 1260/1996). Sähköverolaki sisältää määräykset veron määrästä, sähköverovelvollisista, verovelvollisuuden syntymisen ajankohdasta, veronalennuksista ja verovapauksista sekä verovelvollisia koskevista ilmoitus- ja rekisteröintivelvoitteista. Sääntelysystematiikka on jo ennestään ollut melko monimutkainen useiden niin kutsuttujen epävarsinaisten poikkeusten vuoksi. Epävarsinaisella poikkeuksella tarkoitan poikkeusta verovelvollisuuden pääsääntöihin, joilla vältetään kahdenkertainen verotus, mutta ei aikaansaada varsinaista verovapautta. Huhtikuun 2019 alusta voimaan tullut muutos, jolla mahdollistettiin sähkön veroton varastointi, on monimutkaistanut lakia entisestään. Lain tarkoituksena on verottaa sähköä silloin, kun se päätyy kulutukseen. Sähkön verotuksesta säädetään EU:n tasolla direktiivissä 2003/96/EY energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta (energiaverodirektiivi). Direktiivissä säädetään vähimmäisverotasoista sähkön ja energiatuotteiden verotukselle. Enimmäisverotasoa direktiivi ei sen sijaan aseta, joten jäsenvaltiot ovat voineet ottaa ympäristönsuojelun nimissä käyttöön huomattavasti vähimmäisverotasoa korkeampia sähköverokantoja. Energiaverodirektiivin lisäksi EU:n valtiontukisääntely asettaa rajoja jäsenvaltioiden verolainsäädäntöjen muotoilulle. EU-oikeudellisesta näkökulmasta kiinnostava kysymys on energiaverodirektiivin 21 artiklan 5 kohdassa esiintyvän jakelijan käsitteen ja verovelvollisuuden syntyajankohdan määrittely. Artiklan mukaan sähkö katsotaan luovutetuksi kulutukseen silloin, kun jakelija tai jälleenjakelija toimittaa sähkön. Koska valmisteverotuksessa korostuu verovalvonnan tärkeys, verovelvollisuuden synty on yleensä sidottu valmisteveron alaisen tuotteen siirtoon viranomaisten valvomalta taholta valvonnan ulkopuoliselle taholle. Tämän vuoksi verovelvollisuuden syntyä ei voisi sitoa suoraan abstraktiin kulutuksen luovutuksen käsitteeseen. Jakelijan käsitteellä on kuitenkin vaikutusta siihen, mihin tapahtumaan verovelvollisuuden synty voidaan kansallisessa lainsäädännössä sitoa, huomioiden myös tehokkaan verovalvonnan vaatimukset. Verotus on yksi ympäristöpolitiikan käytettävissä olevista ohjausinstrumenteista. Sähköntuotannon alalla muita merkittäviä ohjauskeinoja ovat päästökauppa sekä erilaiset uusiutuvan energian tuotantotuet ja vihreät sertifikaatit. Optimaalisen sähköverojärjestelmän luomisen haasteena on veropoliittisesta näkökulmasta hallinnollisen tehokkuuden sekä yksinkertaisuuden vaatimusten yhteensovittaminen tehokkaan ja kohdistetun ulkoisvaikutusten huomioimisen kanssa. Energiaverotuksen tavoitteet ovat muuttuneet korostetun fiskaalisista ympäristöohjauksen suuntaan, ja tämä vaikuttaa myös periaatteiden punnintaan. Vuonna 2019 voimaan tullut lakimuutos, jolla sähkövarastot tunnistetaan osana sähköverolainsäädäntöä, on uusiutuvan energiantuotannon lisäämisen kannalta hyvä uudistus. Lisäksi päästöjen vähentämisen kannalta tervetulleita ehdotuksia on pientuotannon verovapauden ulottaminen myös asunto-osakeyhtiöille. Kyseinen ehdotus ei tosin vaatisi muutosta verolainsäädäntöön, vaan uudistuksen kohteena olisi sähkömarkkinalainsäädäntö