Divided by Policy : Urban Inequality in Finland

This is a study concerning land and housing policies and urban inequality in Finland. Land policy refers to the management of state and municipal land. Housing policy refers to public involvement in the supply and demand of housing. Urban inequality refers to the unwanted spatial differentiation of people in the city due to the unequal chances of individuals to choose where they live. An often-overlooked feature of urban inequality is the stigmatization of particular areas and neighborhoods of the city, and their symbolic differentiation from the rest of the city. Previous research on spatial differentiation in Finland has focused primarily on mapping the spatial differentiation of people. Although empirically rich, previous research has left explanations for urban inequality wanting. This dissertation addresses this research gap and contributes to our understanding of urban inequality from the policy perspective. It also reflects critically on the problems caused by the very lack of explanation in previous research. This dissertation consists of four original research articles. The main body of data used in the articles are interviews with representatives of urban authorities making decisions and recommendations on land and housing policies. The first article explores the means and objectives of land policy adopted in three Finnish cities at the time when new land use legislation was introduced and municipalities and the state introduced a new type of real estate policy. The second article is a study of that new land and real estate policy, which it calls the “entrepreneurial public real estate policy”, in Helsinki. Article three dives into the history of Finland’s housing policy. It presents critical discussion about the adopting of the dubious policy term “special groups” and investigates why social rental housing is increasingly targeted at those labeled “special”. The fourth article is a critical examination of the theories and concepts used in Finnish segregation research. Based on the findings of these research articles, the main argument of this dissertation is the following: state and municipal land and housing policies provide conditions for the spatial and symbolic division of the urban population. The land policy implemented in Finnish cities has increasingly prioritized competitiveness and attracting investments and businesses. This has left other goals of land policy, such as the prevention of urban inequality, secondary. Entrepreneurial public real estate policy is responsible for alienating municipal land and providing the conditions for spatial divisions, such as the development of the first exclusive, fenced residential area for the wealthy in Helsinki. In Finland’s housing policy, social housing is increasingly viewed and treated as a social service for the market-incapable, those deemed by policy language to be members of “special groups”. The dissertation calls this the “specialization” of social housing. The specialization of social housing and the derogatory category of “special groups” used in policy jargon provide conditions for symbolic divisions between social housing tenants and others. Land and housing policies that could and should work to prevent urban inequalities actually exacerbate those inequalities and provide the conditions for deepening urban divides. This dissertation investigates why these policies are so toothless.Tutkimuksessa selvitetään kaupungin asukkaiden alueellista eriytymistä ja kysytään, onko Suomessa harjoitetuilla maapolitiikalla ja asuntopolitiikalla osuutta eriytymisessä. Tutkimuksen yksi pääkäsite on urbaani eriarvoisuus (urban inequality), jolla viitataan eriarvoisessa asemassa olevien asukkaiden, kuten esimerkiksi työttömien ja työssäkäyvien, alueelliseen eriytymiseen. Urbaaniin eriarvoisuuteen liittyvät olennaisesti myös alueista leviävät virheelliset ja haitalliset mielikuvat ja niiden kautta tapahtuva leimautuminen, esimerkiksi mielikuvat vuokratalovaltaisten asuinalueiden vaarallisuudesta. Tällainen alueiden ja niiden asukkaiden leimautuminen, tai stigmatisoituminen, voi syventää urbaania eriarvoisuutta. Tutkimuksen empiirisessä osassa perehdytään ensin suurten suomalaisten kaupunkien maapolitiikkaan. Kunnilla ja valtiolla on nähtävissä uusi, yrittäjämäinen suhtautuminen omistamiinsa maa-alueisiin. Kun aikaisemmin kuntien ja valtion omistuksessa olevat kiinteistöt ja maa-alueet nähtiin toiminnan edellytyksenä, on niille 2000-luvulta lähtien asetettu tuottovaatimuksia. Tutkimuksessa kysytään, miten uusi suhtautuminen ja sen tuomat vaatimukset näkyvät maapolitiikan keinoissa ja tavoitteissa. Tutkimuksen keskeinen väite on, että valtion ja kuntien harjoittama maapolitiikka, priorisoidessaan kilpailukyvyn edistämistä ja voitontavoittelua, on ajoittain unohtanut sosiaaliset tavoitteensa kuten urbaanin eriarvoisuuden ehkäisemisen, ja jopa luonut olosuhteet urbaanin eriarvoisuuden voimistumiselle. Toiseksi tutkimuksessa paneudutaan suomalaiseen asuntopolitiikkaan ja erityisesti sosiaalisten vuokra-asuntojen rooliin asuntokysymyksen ratkaisemisessa. Tutkimuksessa kysytään, miksi suurin osa valmistuvista sosiaalisista vuokra-asunnoista on ”erityisryhmien” asuntoja. Ja miten se, että sosiaalisia vuokra-asuntoja ei tuoteta ”normaaleiksi” kutsutuille, markkinakelpoisille asukkaille, on vaikuttanut mielikuviin sosiaalisesta asuntotuotannosta ja vuokra-asuntoalueista. Tutkimuksessa väitetään, että asuntopolitiikka keskittyessään niihin ”erityisryhmiin”, jotka eivät kykene maksamaan asumisestaan markkinavuokraa, on stigmatisoinut sekä sosiaalisen vuokra-asumisen että sen asukkaat. Tutkimuksessa kritisoidaan ihmisten jakamista ”normaaleihin” ja ”erityisryhmiin” ja asetetaan kyseenalaiseksi tällaisen asuntopolitiikan mahdollisuudet ratkaista asuntokysymys. Tutkimuksen tulokset herättävät jatkokysymyksiä: miksi Suomessa asuntokysymys on jätetty markkinoiden ratkaistavaksi, miksi sosiaalinen vuokra-asuntotuotanto kohdistetaan voimistuvasti vain tietyille ryhmille ja miksei asuntopolitiikka ole osa hyvinvointipolitiikkaa? Tutkimus ammentaa yhteiskuntatieteellisen kaupunkitutkimuksen perinteestä, jonka yksi keskeinen piirre on kritiikki. Kolmanneksi, tutkimuksessa kritisoidaankin aiempia suomalaisia eriytymis- tai segregaatiotutkimuksia. Niissä on tyydytty kartoittamaan ja kuvailemaan eri väestöryhmien, esimerkiksi työttömien ja maahanmuuttajien, asumista omilla alueillaan. Niissä on myös esitetty väitteitä omaa huono-osaisuuttaan ruokkivista ja segregaatiota pahentavista, työttömien ja maahanmuuttajien asuinalueista. Tässä tutkimuksessa esitetään, että koska segregaatiotutkimukset eivät kuitenkaan ole onnistuneet selittämään mistä segregaatio johtuu, ne ovat väitteillään osallistuneet työttömien ja maahanmuuttajien asuinalueiden stigmatisointiin