Corporate governance e setor empresarial público em Portugal: contributo para um normativo regulador

Dissertação de Mestrado em Gestão e Políticas PúblicasResumo A transição do Estado Social, intervencionista e garante de bem-estar, para o Estado Regulador, focado na eficiência e na iniciativa da sociedade civil, ocorrida a partir da década de 80 do século XX, motiva uma profunda reflexão sobre a gestão e as políticas públicas e, em particular, sobre a gestão do setor empresarial público. A definição das políticas públicas e a administração pública em geral parecem crescentemente influenciadas por princípios e procedimentos próprios do setor privado de atividades; o new governance de Bevir aponta para uma administração mais próxima do mercado, regulando-se por normas próprias deste setor. Da análise das teorias do governo societário, parece ser possível concluir que o governance do setor público tende, nos nossos dias, a substituir abordagens hierárquicas e burocráticas por uma administração transparente, centrada no empowerment das pessoas e na capacidade de resposta, afirmando o Metagovernance: o Estado passou a assegurar o governance, promovendo-o. Paralelamente, a definição do conceito de corporate governance, tradicionalmente associado à gestão das sociedades de capital aberto, cotadas ou emitentes, suscitou interesse na comunidade científica e tem registado um considerável desenvolvimento, com relevantes repercussões, em particular legislativas. A promoção deste conceito, que significa a aplicação de boas práticas de gestão e de um especial enfoque no serviço da administração das empresas aos interesses dos seus acionistas, ganhou, nos nossos dias, em Portugal, especiais atualidade e pertinência. O acréscimo do valor societário resultante da assunção dos princípios de corporate governance, comprovado no setor empresarial privado, convidam à sua importação definitiva para o setor empresarial público e questionam o recurso à organização empresarial por parte do Estado, como parecem comprovar as privatizações ocorridas no setor, nos últimos anos. Caracterizado o setor empresarial público e definido o conceito de corporate governance, são estabelecidas, no presente trabalho, pontes de contacto e a possibilidade e a necessidade de o assumir neste setor económico de atividade tendo, precisamente, por base as particularidades da gestão da coisa pública e do interesse público. Desta realidade, emerge a indispensabilidade de implementar tanto um processo pedagógico sobre o tema, como um suporte da aplicabilidade do corporate governance às empresas do setor público, através da proposta de um normativo particular dedicado. As disposições dos normativos conhecidos, emanados pela CMVM ― Comissão do Mercado de Valores Mobiliários e pelo próprio IPCG – Instituto Português de Corporate Governance, são especialmente orientadas para as sociedades de capital aberto, emitentes ou cotadas, expressando, embora, um convite à sua aplicabilidade a outros tipos de sociedades. Por este motivo, é formulada uma proposta de normativo dedicado ao setor, subsidiário do Código de Governo Societário do Instituto Português de Corporate Governance, que se intitulou de Subcódigo de Governo das Sociedades de Capitais Públicos e das Sociedades Participadas. Em Corporate Governance e setor empresarial público – Contributo para um normativo regulador é, desta forma, deixado um desafio para que seja promovida uma rutura de pensamento no sentido de estender às sociedades que integram o setor empresarial público as exigências de accountability que se conhecem às sociedades de capital aberto, cotadas ou emitentes. O setor passa, deste modo, a contar com um normativo contendo referências explícitas à necessidade de bom desempenho organizacional e à monitorização apertada e devidamente instituída. O contributo para as reformas dos pensamentos económico e político daí adveniente e, em particular, para a consciencialização dos cidadãos e dos gestores públicos, determinará para este tipo de sociedades uma clara definição dos direitos e deveres do(s) acionista(s), especiais exigências de transparência, reporting e auditing, a definição de regras claras no relacionamento entre administração e acionista(s), entre outros aspetos de elementar relevância, como seja o processo de seleção de membros dos seus órgãos sociais.Abstract The transition from the Social State, interventionist and welfare granting, to the Regulatory State, focused on efficiency and civil society initiative, which took place in the 80`s of the XXth. century, motivates a deep reflection about the management and public policies. In particular, on the management of the public business sector. The definitions of public policy and public administration in general seem increasingly influenced by the principles and procedures of the private sector activities; Bevir`s «new governance» points to a public administration closer to market rules. From the analysis of corporate governance theories, it seems possible to conclude that the governance of the public sector tends today to replace a hierarchical and bureaucratic approach with a transparent administration, focused on persons` empowerment and the ability to respond, establishing the «Metagovernance»: the State has to ensure governance, promoting it. Concurrently, the definition of corporate governance, traditionally associated to the management of public companies (listed or issuers) encouraged interest in the scientific community and has reached considerable development, with significant repercussions, particularly at normative level. The promotion of this conceptual framework, implying the application of good management practices and a special focus on management directed at the shareholders’ interests has currently taken special relevance in Portugal. The increase in corporate value, resulting from the adoption of the principles of corporate governance tested in the private business sector has encouraged their transplant into the public business sector. This calls into question the use of business organization at State level. Given the privatizations occurred in the sector, in recent years, this assumption seems to function. Once the public business sector is put into context, the concept of corporate governance is defined, new insights based on the particularities of the management of the public sector companies are presented in this paper. Thus, emerges the need to implement a pedagogical process within this subject, as support of the applicability of corporate governance to public business sector companies – this may be achieved by proposing a particular normative model framework. It is known that the provisions of the regulations issued by the CMVM ― Comissão do Mercado de Valores Mobiliários and the IPCG ― Instituto Português de Corporate Governance are especially targeted for public companies (issuers or listed), expressing, however, an invitation to their extension to other types of companies. For this reason, a new normative is proposed, as a subsidiary of the Corporate Governance Code of the Instituto Português de Corporate Governance, which is named «Subcódigo de Governo das Sociedades de Capitais Públicos e das Sociedades Participadas». By way of the thesis «Corporate Governance e setor empresarial público – Contributo para um normativo regulador» a challenge is made to the fostering of a novel idea in order to extend to the public business companies the accountability requirements that are already known to the public companies (listed or issuers). The sector may than rely on rules containing explicit references to the need for good organizational performance and monitoring. The contribution to the reform of economic and political thought resulting from the above, with particular effects on the citizens and on the public sector managers` awareness, will establish a clear definition for such companies, in a coherent and accessible manner of «inter alia»: (i) the rights and duties of their shareholders, (ii) special reporting and auditing requirements, (iii) clear rules regarding the relationship between management and shareholder, (iv) the appointment of the members of its corporate bodies