El nacimiento de la deuda aduanera en la Unión Europea y México. Estudio comparado

[ES]El artículo 5 del “Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea y sus Estados Miembros”, junto con el artículo 17 de la “Decisión 2/2000 del Consejo Conjunto Comunidad Europea – México”, los cuales proponen un programa para establecer las divergencias y similitudes de ambos sistemas, para generar propuestas de aproximación de ambos sistemas aduaneros, fueron la inspiración para realizar esta tesis. En ella realizamos un estudio crítico, descriptivo y analítico de los sistemas jurídicos aduaneros de la Unión Europea y México, con especial énfasis en el nacimiento de la obligación de pago del tributo aduanero para al final del texto realizar un comparativo entre ambos sistemas y las propuestas de aproximación. CAPITULO 1. EL DERECHO ADUANERO COMUNITARIO EUROPEO Este primer capítulo es una introducción al sistema jurídico aduanero que rige en la Unión Europea y de la normativa que lo integra. El capítulo se estructuro de manera lógica deductiva, partiendo de las fuentes y jerarquía de las normas que inciden en esta rama del Derecho. Dividiéndolo para su estudio en tres grandes apartados: Derecho Primario Europeo (Tratados constitutivos); Derecho derivado (Normas dictadas por la Unión Europea «Reglamentos, Directivas, etc.»); y el Derecho aduanero de los Estados miembros (legislación interna en materia aduanera de los Estados miembros). 1.1. El Derecho primario y la atribución de competencias en la materia aduanera Comunitaria. Como su nombre lo indica en esté capitulo estudiamos la atribución de competencias en materia aduanera entre la Unión Europea y los Estados Miembros; en el lapso de elaboración de la tesis nos permitió observar la evolución de las normas fundamentales europeas y como fueron cada vez más claras en la delimitación de competencias, sin que ello signifique que sea un tema superado como vimos a lo largo de la tesis. El artículo 2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece las categorías de competencias de la Unión, estableciendo las características de cada una de las tres categorías establecidas: Competencia exclusiva, competencia compartida y competencia subsidiaria. El artículo 3º TFUE agrupa aquellas materias en las que la Unión Europea tiene competencia exclusiva; y el artículo 4º TFUE las competencias compartidas entre la Unión Europea y los Estados miembros. Las materias comprendidas en la categoría de las competencias subsidiarias serán aquellas en las que no se hayan previsto los poderes de acción necesarios , es decir materias distintas a las listadas en los artículos 3 y 4 del TFUE. Dada la naturaleza del derecho aduanero comunitario, la generalidad y la interrelación de las competencias de las Políticas de la Comunidad, su regulación se encuentra inmersa en varias políticas comunitarias de distinta categoría competencial entre las que destacan: la Unión aduanera (competencia exclusiva) ; la política comercial común (competencia exclusiva) ; mercado interior (competencia compartida) . Lo anterior nos llevó a la necesidad de analizar la Unión aduanera y los elementos que la componen dentro del marco del derecho primario comunitario. 1.1.1 Concepto de Unión Aduanera El artículo 28.1 TFUE (antiguo Art. 23 del Tratado CE) prescribe lo siguiente: «La Unión comprenderá una Unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un Arancel Aduanero Común en sus relaciones con terceros países». Este artículo declara así la importancia de la Unión aduanera como fundamento de la comunidad y de los principios básicos en los que se sustenta: la eliminación de obstáculos al comercio intracomunitario (derechos de aduana, exacciones de efecto equivalente y restricciones cuantitativas) y el establecimiento de un Arancel Aduanero Común en sus relaciones con terceros países. En términos generales es lo más aproximado a una definición de Unión aduanera que otorga el Tratado CE, sin que contenga todos los elementos que integran la Unión aduanera comunitaria. Del estudio realizado a lo largo del apartado encontramos tres elementos esenciales de la Unión aduanera comunitaria que nos ayuda a comprender el porqué de la competencia exclusiva de la UE y la naturaleza de ésta figura jurídica: • La supresión de todos los derechos de aduana y las restricciones entre los Estados miembros. • La creación de un Arancel Aduanero Común (AAC), aplicable en toda la Comunidad Europea a las mercancías procedentes de terceros países. • La política comercial común como componente externo de la Unión aduanera. Elementos que fueron analizados en apartados individuales como veremos a continuación. 1.1.2 Elementos esenciales de la Unión Aduanera 1.1.2.1 La supresión de los derechos de aduana y las restricciones al tráfico de mercancías entre los Estados miembros. El primero de los tres elementos esenciales de la Unión aduanera a los que hacíamos alusión anteriormente se corresponde íntegramente con la acción prevista por el derogado inciso a) del artículo 3.1 CE, cuyo fin perseguido es lograr la unidad de mercado entre los Estados miembros, como apuntaba la STJCE de 13 de diciembre de 1973. “La supresión entre los Estados miembros de los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente” se trata en el actual artículo 30 TFUE, antiguo artículo 25 CE que sufrió modificaciones tras el Tratado de Ámsterdam, concentrando en el texto del artículo los principios de la antigua “sección primera” del Capítulo de la Unión aduanera . La supresión de derechos de aduana entre los Estados miembros no representó problema alguno, ya que la entrada en vigor del Arancel Aduanero Común conllevó la eliminación de los aranceles nacionales. No ocurrió lo mismo con la supresión de las exacciones de efecto equivalente dada su indefinición en el TCE, por lo que el TJCE tuvo que intervenir a efectos de definirla y marcar sus límites. El Tribunal establece que «una carga pecuniaria, aunque sea mínima, impuesta unilateralmente, cuales quiera que sean su denominación y su técnica, que grave las mercancías nacionales o extranjeras a su paso por la frontera, cuando no sea un derecho de aduana propiamente dicho, constituye una exacción de efecto equivalente, en el sentido de los artículos 9 y 12 del Tratado, aunque no sea percibido en beneficio del Estado, ni ejerza ningún efecto discriminatorio o proteccionista y aunque el producto gravado no haga competencia a una producción nacional» . Otra de las modificaciones efectuadas por el Tratado de Ámsterdam al artículo 25 CE y que persiste en el actual artículo 30 TFUE, es la de hacer extensiva la prohibición de establecimiento de derechos de aduana a “los derechos de aduana de carácter fiscal”, según lo contemplaba el artículo 17 del Tratado CEE (Derogado por el Tratado de Ámsterdam). Prohibición que justifica la jurisprudencia del TJCE a fin de prever fallos ante prácticas fiscales o aduaneras que pudieran obstaculizar la libre circulación de mercancías . Los redactores de los Tratados Constitutivos y el TJCE, no consideran que los derechos de aduana de carácter fiscal estén automáticamente incluidos en el concepto de derechos de aduana , y retoman la clasificación de los derechos de aduana en “protectores” o “fiscales”, según sea el fin perseguido: “salvaguarda de la producción nacional frente a las importaciones” o “recaudatorio”, respectivamente. Clasificación que no está exenta de polémica, prueba de ello es que ante la dificultad de diferenciación entre fiscalidad y proteccionismo del ya citado artículo 17 del Tratado CE (Anterior al tratado de Ámsterdam), se estipulaba que los Estados miembros debían de hacer del conocimiento de la Comisión sus derechos de aduana de carácter fiscal. Ante lo anteriormente expuesto hubo necesidad de plantearnos la naturaleza jurídica de los derechos de aduana, llegando a la conclusión de la inviabilidad de tratar de separar la fiscalidad y parafiscalidad de los derechos de aduana pues ambos fines no se manifiestan en forma independientes, en tanto el derecho aduanero de carácter fiscal en la mayor parte de la veces, estará protegiendo directa o indirectamente un producto determinado. En tanto que los derechos de carácter protector aun cuando su función es desincentivar una importación o exportación, y/o equiparar los precios respecto a los productos nacionales, terminan reportando ingresos a las arcas comunitarias. Así, la distinción entre uno y otro fin estará de acuerdo a la primacía del fin perseguido y no a la separación entre ambos. 1.1.2.2. El establecimiento del Arancel Aduanero Común y la Política Comercial Común. El establecimiento del Arancel Aduanero Común (AAC), fue sin duda el gran detonante del nuevo orden jurídico comunitario en varios aspectos, como se desprende de sus objetivos fundamentales en términos del TJCE: uniformizar las cargas aduaneras, impedir la desviación del tráfico comercial y la distorsión en la libre circulación de mercancías en las condiciones de competencia . aparejada la concesión de la competencia exclusiva al Consejo para la determinación de los derechos arancelarios, dotando implícitamente por este medio al Consejo de una competencia material para regular el correcto funcionamiento de la Unión aduanera, que excluye la participación de los Estados miembros en la regulación del comercio intracomunitario y el intercambio comercial con terceros países, concentrando en la CE la competencia material para normar unilateralmente estos rubros, así como de todas aquellas materias necesarias para regular el correcto funcionamiento de la Unión aduanera comunitaria y garantizar el estricto apego y consecución de los principios postulados en el artículo 27 CE (actual artículo 32 TFUE) , cerrando con ello el círculo de la denominada “vertiente interna” de la Unión aduanera. Sin embargo el AAC tiene también una vertiente convencional, consecuencia de acuerdos internacionales suscritos por la Comunidad con terceros países y/o organismos internacionales, sustentada en la facultad que posee la Comunidad en el ámbito material de la “Política comercial común” , dando origen a la denominada “vertiente exterior” de la Unión aduanera, la cual se encarga de regular las relaciones comerciales de la Unión con terceros países y/o organismos internacionales a través de la firma de acuerdos arancelarios o comerciales . 1.2. El Derecho aduanero derivado. En lo que refiere al derecho derivado, realizamos un estudio analítico-descriptivo de las normas más relevantes en materia aduanera que influyen en el nacimiento de la deuda aduanera; que aparte de brindarnos el marco jurídico sobre el que se desenvolvería gran parte de nuestra tesis, nos permitió observar algunos tópicos relevantes dignos de estudio ulterior en otros trabajos de investigación, pero que tocamos y desarrollamos sucintamente, como por ejemplo la inadecuada fundamentación del Código Aduanero, el cual está indebidamente fundamentado en el artículo 95 del Tratado de la Comunidad Europea, pues como quedó demostrado en el capítulo I, el Código aduanero se refiere a disposiciones fiscales en los términos del apartado 67 de la sentencia del TJCE, de fecha 29 de abril de 2004, Comisión/Consejo (C‑338/01, Rec. p. I‑4829), por lo que al igual que en el caso expuesto en la referida sentencia, el artículo 95 CE no es la base jurídica adecuada para la adopción de los códigos aduaneros tanto de 1992 como el modernizado de 2008, debiendo haber sido adoptados con base en los artículos 93 y 94 CE, en virtud del carácter impositivo de los derechos arancelarios. En consecuencia, debería de decretarse la nulidad de ambos ordenamientos en los términos de artículo 264 del TFUE. 1.3. El Derecho aduanero de los Estados miembros. Es este sin duda el punto más desconocido del Derecho aduanero comunitario pues, si partimos de la exclusividad de la materia aduanera a favor de la Unión Europea, descartaríamos de entrada toda participación legislativa de los Estados miembros. Sin embargo esto no es así de tajante, Si bien es cierto que la materia aduanera es exclusiva de la Unión y que el artículo 2.1 del TFUE, establece que «Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes», también es cierto que el mismo numeral en el mismo párrafo, abre la posibilidad de que los Estados miembros legislen en materias exclusivas de la Unión, condicionándolos a la permisión expresa de la Unión o la aplicación de actos de la Unión . La Unión ha legislado en torno a la parte sustantiva del derecho aduanero, es decir, nacimiento de la obligación aduanera, regímenes, sujetos pasivos, tarifa, etc. La parte procedimental la ha delegado a los Estados miembros en virtud de que son estos los encargados de la gestión y recaudación de los tributos aduaneros, centrándose sobre todo en la parte de organización, estatutos de las autoridades aduaneras, sanciones y procesos de impugnación; sin embargo vemos un escaso o nulo desarrollo normativo en este rubro, pues como comentamos anteriormente la delimitación de competencias no queda aún clara para muchos Estados Miembros, lo que ha llevado a un vacío legislativo o contradicciones normativas en la gestión aduanera, creando importantes diferencias de aplicación de la normativa aduanera entre los distintos Estados Miembros, siendo necesario unificar la normativa aduanera de gestión, pues siendo la composición del Derecho aduanero en su mayor parte normas de carácter formal, es indispensable evitar distorsiones en su aplicación, requiriéndose su regulación desde Bruselas, sin importar que su gestión siga a cargo del personal de los Estados miembros. CAPÍTULO 2. EL NACIMIENTO DE LA DEUDA ADUANERA. En esté capitulo partimos de la definición, conceptos que integran la deuda aduanera y sobre todo los supuestos que la generan, haciendo un estudio pormenorizado de cada uno de ellos en torno a sus características y naturaleza jurídico tributarias. El Código aduanero comunitario contempla ocho supuestos que dan origen a la deuda aduanera a la importación , mientras que el Código aduanero modernizado contempla cinco supuestos agrupados en dos categorías: “Despacho a libre práctica e importación temporal” y “Deuda aduanera nacida por incumplimiento”, no obstante esta clasificación nos parece parcialmente acertada, debiendo de completarse con una tercera categoría correspondiente a la importación irregular que no en todos los casos corresponde a una omisión de trámite, sino que nace de una naturaleza distinta como es la “Sustracción de la vigilancia aduanera de una mercancía sujeta a Derechos de importación”. En este estudio nos percatamos que los diferentes supuestos generadores de la deuda aduanera tienen particularidades específicas en cuanto al uso, destino, temporalidad y modo de ingreso; pero todos y cada uno de ellos comparten un elemento objetivo común que denominamos “hecho imponible genérico”. Por lo cual iniciamos el estudio de la figura de la deuda aduanera partiendo del análisis del “hecho imponible genérico”, para posteriormente estudiar los supuestos contenidos en el código aduanero en dos grandes grupos: “La importación regular” (en este mismo capítulo) y la deuda aduanera generada por irregularidades e incumplimiento (Supuestos a los que les dedicamos el capítulo 3). 2.1. El hecho imponible genérico. En todos los supuestos generadores, el elemento objetivo común es la incorporación de la mercancía al circuito económico, como lo puso de manifiesto expresamente la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (Sala Tercera) de 29 de abril de 2010, en el asunto C 230/08, Dansk Transport og Logistik y Skatteministeriet, apartado 91. Debiendo entender por “circuito económico” la actividad económica (transacciones de bienes y servicios) que se realiza en un país o economía determinada. Por lo que la incorporación de una mercancía al circuito económico equivale a la factibilidad de que la mercancía importada pueda ser objeto de comercialización o consumo en el espacio físico del país o economía de que se trate. Este hecho generador, inexplorado por la mayor parte de la doctrina, me llevo a plantearme dos elementos sustanciales: en primer lugar, la naturaleza jurídica del mercado o economía donde se desarrolla el circuito económico y, en segundo lugar, la naturaleza jurídico-tributaria de la prestación económica requerida por tal concepto. a) Naturaleza jurídica del mercado o economía. Para contestar está pregunta, regresamos nuevamente a los Tratados Constitutivos de la Unión y a lo expuesto en el capítulo I de la tesis, donde concluimos que: la Unión Europea esta forjada bajo un esquema jurídico-económico en el que la mayor parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión y tratados predecesores tienen un espíritu de regulación netamente económico, cuyo objetivo primordial es la consecución de la unión económica, que se consolida en un mercado interior único. El mercado interior es catalogado por los propios Tratados constitutivos, la legislación deriva, la jurisprudencia y la doctrina: como fundamento y la esencia de la Comunidad Europea, espacio en el que se desarrolla el intercambio de bienes, servicios y capital; entre los distintos actores del circuito (consumidores, productores, vendedores), al amparo de las cuatro libertades fundamentales que consagra el mercado interior: libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios . De la fragmentación de los elementos esenciales que lo integran, se desprenden dos conceptos torales: en primer lugar, su referencia a un espacio físico territorial, en el que se garantiza la realización de sus otros elementos en forma de libertades, políticas y principios. Al hablar de un espacio físico, hablamos de un bien determinado del Estado, como lo es el territorio. En segundo término, el resto de sus elementos conforman bienes de carácter inmaterial que conjuntamente identifican al mercado común como una parte inherente a la propia Unión, pues basta con revisar cualquiera de los Tratados constitutivos o la reciente Comunicación de la Comisión «COM(2012) 573» para verificarlo. Resulta evidente que el mercado forma parte inherente al Estado y, en este caso, a la Unión Europea; resulta innecesario buscar la naturaleza de algo que es intrínseco a sí mismo, pues sea cual sea la teoría en torno a la naturaleza de los bienes demaniales, todas coinciden en que un bien de dominio público es algo que por su propia naturaleza es inherente al Estado, por lo cual se confirma el de bien de dominio público que tiene el mercado interior. 2.2 Naturaleza jurídica tributaria de los tributos a la importación. El Código Aduanero Modernizado y ninguna otra norma de la Unión Europea encasilla los derechos de importación dentro de una clasificación específica de tributos. El debate doctrinal respecto de la naturaleza tributaria de los tributos a la importación ha sido una constante en los últimos años, por lo cual hubo necesidad de contrastar las diversas teorías que ubicaban a los derechos arancelarios bajo las más diversas figuras jurídicas tributarias o inclusive a aquellas que les negaban su carácter tributario, para poder arribar a una conclusión al respecto. Por lo que tomando de base esas contrastaciones y las conclusiones arribadas respecto de que: a) El hecho imponible de la importación consiste en la entrada de una mercancía extranjera al circuito económico o economía interna (Comunitaria o nacional, según sea el caso); b) El mercado o economía es considerada un bien de dominio público. Nos planteamos la posibilidad de estar en la presencia de una tasa por utilización de un bien de dominio público, por lo que ahora deberíamos de probar la existencia de esa utilización. Concluimos que la utilización especial del bien de dominio público denominado mercado, se produce de la siguiente forma: La Unión o el Estado en su caso, crean condiciones propicias para el intercambio de bienes y servicios, que beneficien a todos, procurando el desarrollo nacional; ejerciendo su actividad rectora con el fin de mantener, equilibrar y facilitar ese sistema de intercambios. Al ingresar una mercancía exógena al circuito económico, se sirve de las condiciones propiciadas por él Estado, las cuales de no existir sería imposible que se llevaran a cabo los intercambios comerciales, por lo que al servirse de ellas se está haciendo uso de un bien de dominio público como es el circuito económico. Si bien todas las mercancías utilizan el mismo bien denominado mercado, el grado de utilización es decir el impacto del mercado es distinto dependiendo el tipo de mercancías, origen y el destino de cada una de ellas, como ejemplificaremos en el párrafo siguiente. Como vimos en el capítulo II, el mercado tiene múltiples acepciones, pero todas ellas siempre describen un bien limitado por su propia naturaleza (territorial, sectorial, productiva, etc.). Esa limitación propia del mercado, hace que el acceso al circuito económico (intercambio de bienes y servicios) sea preferente para los productos que se generan internamente y que puedan competir entre sí en igualdad de términos y condiciones para sostener un equilibrio, pues cualquier desigualdad causaría un desequilibrio en el mercado que repercutiría en perjuicio de la colectividad, por lo que la entrada de una mercancía extranjera a este circuito económico puede causar un perjuicio al interior del mercado, ya sea po