Professional Bureaucracies at the Efficiency Era – Balancing Between Professional Ethos and Efficiency Pressures

Tässä väitöskirjatutkimuksessa tarkastellaan asiantuntijaorganisaatioita – erityisesti suomalaisia julkisomisteisia yliopisto- ja sairaalaorganisaatioita – tilanteessa, jossa pääasiassa näiden organisaatioiden ulkopuolelta tulevat paineet pakottavat niitä omaksumaan tehokkuusajattelun. Tutkimuksen lähtökohtana on ajatus siitä, että sairaala- ja yliopisto-organisaatiot, jotka Mintzbergin (1979) klassista terminologiaan soveltaen ovat malli-esimerkkejä organisaatiotyypistä, jota kutsutaan ammattilaisbyrokratiaksi, muistuttavat monilta keskeisiltä ominaispiirteiltään toisiaan. Puhuttaessa ammattilaisbyrokratioista, tutkimuksessa viitataan nimenomaisesti julkisiin sairaaloihin ja yliopistoihin. Tutkimus koostuu kahdesta osasta: viidestä referee-menettelyn läpikäyneestä, julkaistusta, empiirisestä osatutkimuksesta sekä ne yhteen vetävästä, tutkimuksen kokonaisargumentin muodostavasta, teoreettisesta synteesiosasta. Siinä missä jokaisessa osatutkimuksessa on oma kysymyksenasettelunsa, tutkimuksen synteesiosassa ammattilaisbyrokratioiden kohtaamaan tehokkuuspaineeseen liittyen esitetään kolme kokoavaa tutkimuskysymystä: i) Miten ammattilaisbyrokratiat ovat kyenneet omaksumaan tehokkuusajattelun? ii) Miksi tehokkuusajattelun omaksuminen on vaikeaa ammattilaisbyrokratioissa? iii) Mitä tehokkuusajattelun omaksuminen ammattilaisbyrokratioissa edellyttäisi? Tutkimuksessa todetaan, että tehokkuusajattelun omaksuminen on yliopisto- ja sairaalaorganisaatioille erittäin vaikeaa, sillä tehokkuusajattelu, ainakin niin kuin se uuden julkisjohtamisen (NPM) yhteydessä on mielletty, ei ole perinteisesti kuulunut näiden ammattilaisbyrokratioiden toimintalogiikkaan, eikä siten myöskään niiden avainryhmien professionaaliseen eetokseen. Koska tehokkuuden yksiselitteinen määritteleminen ammattilaisbyrokratioiden tapauksessa on lisäksi poikkeuksetta erittäin haasteellista, tutkimuksessa esitetyn tulkinnan mukaan yliopisto- ja sairaalaorganisaatiot päätyvät monessa tapauksessa omaksumaan ratkaisuja, rakenteita ja käytäntöjä, jotka paremminkin seremoniallisesti ilmentävät tehokkuutta, kuin todellisuudessa muuttavat niiden perinteisiä käytäntöjä, ainakaan operatiivisen asiantuntijatyön tasolla. Analyysissä päädytään johtopäätökseen, jonka mukaan tehokkuusajattelun omaksumisen haasteet ammattilaisbyrokratioissa palautuvat lopulta sellaisiin ammatillisen työn institutionalisoituneisiin piirteisiin, joiden muuttaminen on paitsi kyseenalaista, myös itsessään varsin pitkällinen ja vaikea prosessi. Sairaala- ja yliopisto-organisaatioiden professionaalinen henkilöstö suhtautuu tehokkuusajattelun implementointiin omaan asiantuntijatyöhönsä pääsääntöisesti varsin kriittisesti, vaikka erityisesti sairaala-organisaatioiden tapauksessa toiminnan yleisen tehokkuuden kehittämisen tarve hyväksytäänkin. Sairaalaorganisaatioissa keskeisessä roolissa olevan lääkärikunnan osalta tehokkuusajattelun primääriksi uhkakuvaksi tutkimuksessa tulkitaan profession vallan, erityisesti hallinnollisen päätäntävallan, menettämisen uhka lääkärikunnan ulkopuolisille ammattijohtajille. Vastaavasti yliopistoissa opetus- ja tutkimustyötä tekevän henkilöstön osalta keskeiseksi tehokkuusajattelun uhkakuvaksi tulkitaan huoli numerojohtamisesta: jo itsessään yliopistotyöhön sopimattoman tulosjohtamisen muuttumisesta itsetarkoitukselliseksi numeroiden tuottamiseksi. Tehokkuusajattelun aito, seremoniallisuuden ylittävä omaksuminen edellyttäisi yliopisto- ja sairaalaorganisaatioiden keskeisten ammattilaisryhmien, yliopistoissa tutkimus- ja opetushenkilökunnan ja sairaalaorganisaatioissa lääkärikunnan, professionaalisen eetoksen ja asiantuntijaidentiteetin muutosta. Lisäksi tehokkuusajattelun omaksuminen edellyttäisi institutionaalisen logiikan muutosta, jonka myötä sairaala- ja yliopisto-organisaatiot eivät enää ilmentäisi niinkään perinteistä ammattilaisbyrokratia-arkkityyppiä, vaan jotakin muuta, toistaiseksi mahdollisesti tuntematonta ammattilaisorganisaation arkkityyppiä. Tutkimuksessa esitetyn tulkinnan mukaan yliopistoissa ja sairaalaorganisaatioissa tehokkuuspaineen seurauksena toistaiseksi tapahtuneet, lähinnä hallintoon, päätöksen-tekoon ja uraan liittyvät muutokset ilmentävät siirtymää kohti markkinaorientoituneempaa toimintatapaa. Kyseessä on kuitenkin paremminkin jonkinlainen organisaatiokentän evoluutio, kuin varsinainen institutionaalisen logiikan muutos. Ammattilaisbyrokratioissa operatiivisella tasolla tapahtuneet muutokset ovat olleet toistaiseksi vähäisempiä kuin niiden hallinnossa tapahtuneet muutokset. Tämä on merkittävää, sillä ammattilaisbyrokratian tapauksessa operatiivinen ydin on organisaation keskeinen osa ja operatiivisen ytimen ammattilaiset ovat perinteisesti käyttäneet omaan työhönsä liittyen merkittävämpää valtaa kuin strategisen huipun johtajat. Todellista valtaa ammattilaisbyrokratioissa käyttävät siten edelleen ammattilaiset itse, eivätkä niinkään organisaatioiden formaalissa esimiesasemassa olevat johtajat. Managerialismi on kuitenkin kiistatta kaventanut erityisesti yliopistojen tapauksessa kollegiaalisuutta ja demokraattista päätöksentekoa. Organisaatioiden ylätasolla tapahtuneet muutokset ovat myös luoneet eräänlaisen kahden kriteeristön ongelman: ammattilaisbyrokratioissa vaikuttavat toisaalta ammattikuntien omat perinteiset toiminnallisen tuloksellisuuden ja laadunarvioinnin kriteerit, toisaalta tulosjohtamisen mukanaan tuomat ammattikuntien ulkopuolisten, ei-ammattilaisten, laatimat kriteerit. Yleinen suuntaus vaikuttaa olevan, että ammattilaisbyrokratioiden tuottavuuden ja laadun kriteerit määritellään yhä enemmän rahoittajien, ei niinkään ammattilaisten tai heidän professionaalisten järjestöjensä toimesta. Tutkimuksen käytännölliset johtopäätökset ammattilaisbyrokratioiden tehokkuuden näkökulmasta voi tiivistää seuraavasti. Toisin kuin sairaalaorganisaatioissa, yliopisto-organisaatioissa ammattilaisbyrokratiaan kohdistuva tehokkuuspaine ei ammattilaisten omasta näkökulmasta näyttäydy aina legitiiminä. Ulkopuolisten toimijoiden kehittämien ja säätämien, tehokkuuteen tähtäävien käytäntöjen, toimintamallien ja lakien valuviat ovat seurausta ennen kaikkea siitä, että niiden laatijat eivät ymmärrä riittävästi ammattilaisbyrokratioiden toimintalogiikkaa. Tämän myötä tehostamispyrkimykset johtavat usein juuri päinvastaiseen tulokseen kuin mihin niillä on tähdätty – toiminta muuttuu näennäisesti tehokkaammaksi, mutta ammattilaisbyrokratian ydintoiminnan näkökulmasta mahdollisesti aiempaa tehottomammaksi. Niitä ohjauskeinoja ja välineitä, joilla ammattilaisbyrokratioita johdetaan, tulisikin arvioida uudelleen; olisi kriittisesti tarkasteltava soveltuvatko ne ylipäätään luonteeltaan sisäisesti motivoituneen ja professionaalisen eetoksen ohjaaman asiantuntijatyön johtamiseen. Ammattilaisbyrokratioita ei ylipäätään voi johtaa niiden erityisluonteen vuoksi kuten useimpia muita organisaatioita, ylhäältä alas, vaikka managerialististen käytäntöjen viimeaikainen omaksuminen ammattilaisbyrokratioissa siihen nimenomaisesti tähtää.In this doctoral thesis, knowledge-intensive organizations – especially publicly administered Finnish universities and hospitals – are scrutinized in a situation where pressures, originating mainly outside these organizations, force them to adopt an efficiency orientation. The point of departure for the study is the notion that universities and hospitals resemble each other in several essential aspects. Consequently, in Mintzberg’s (1979) classic typology, these organizations have been perceived as the ideal examples of a structural configuration called professional bureaucracy. When applying the term “professional bureaucracy” in this thesis, it refers to publicly owned universities and hospitals unless otherwise specified. This compilation thesis consists of two parts: the latter consists of five peer-reviewed and previously published articles, while the first part – the synthesis – theoretically recapitulates these individual articles and builds the overall argumentation of the thesis. Whereas all the five articles have their respective research questions and purposes, the synthesis presents the following three aggregate research questions: i) How have professional bureaucracies been able to adopt an efficiency orientation? ii) Why is the adoption of an efficiency orientation difficult in professional bureaucracies? iii) What would the adoption of an efficiency orientation in professional bureaucracies require? It is suggested in the thesis that the adoption of an efficiency orientation in university- and hospital organizations is highly challenging. This is due to the fact that efficiency orientation, at least in the way it is perceived in the New Public Management (NPM) doctrine, has traditionally belonged neither to the operational logic of professional bureaucracies nor to the professional ethos of their expert workers. Moreover, given the challenge in defining efficiency in the case of professional bureaucracies, it is suggested in the thesis that university- and hospital organizations end up adopting solutions, structures and practices that ceremonially express efficiency rather than actually changing their traditional policies in practice. This is particularly evident in operational-level expert work. The analysis suggests that the difficulties in adopting an efficiency orientation in professional bureaucracies are due to some institutionalized characteristics of expert work. The imperative to change these characteristics is not only questionable, but moreover would involve a lengthy and demanding process. University and hospital personnel themselves are mostly quite critical with regard to implementing efficiency factors in their expert work. However, especially in the case of hospital organizations, the goal of developing general organizational efficiency is accepted among personnel. As shown in the thesis, physicians working in hospital organizations feel particularly threatened by the prospect of losing their traditional power over hospital administration to professional managers, who are not members of the medical profession. In contrast, the main concern of scholars working in research and/or teaching roles in universities is the threat that an efficiency orientation will turn the management-by-results doctrine – in itself a questionable framework for steering universities – into management-by-quantity. In management-by-quantity, the numbers play the lead role. Worst of all, it makes no difference what is being produced; it is just essential to produce a lot and fast. It is suggested in the thesis that a genuine adoption – in contrast to ceremonial adoption – of efficiency orientation in universities and hospitals would require a change in the professional identities and ethos of expert workers, physicians and scholars. Moreover, the genuine adoption of an efficiency orientation would also require a change in institutional logics of these professional organizations. Importantly, due to the change in institutional logics, public hospitals and universities would no longer manifest the traditional professional bureaucracy archetype, but instead some other, possibly thus far unknown, professional organization archetype. For the time being, the efficiency pressures that public universities and hospitals face have led to changes mostly in aspects such as administration, decision-making and careers. It is suggested in the thesis that the above-mentioned changes manifest a tran-sition towards an increasing market orientation. However, it can also be interpreted that these changes are due to an evolution of the very organizational field where public universities and hospitals operate, rather than an actual change in the organizations’ institutional logic. Thus far, the changes in the operational level of professional bureaucracies have remained minor compared to those in their administration. This is important given that when it comes to operation-level expert work in professional bureaucracies, the operational core is the key part of the organization and the professionals that populate it have traditionally possessed more power than the managers at the strategic apex. Consequently, in practice, it is still the professionals and not the formally appointed managers that possess the actual power in professional bureaucracies. However, even though the professionals still possess significant power, it is also inevitable that managerialism has curtailed collegiality and democratic decision-making, especially in universities. Moreover, changes in the managerial practices of professional bureaucracies have led to the emergence of a kind of double criteria. On the one hand, professional bureaucracies are still defined by the professions’ traditional criteria for operational productivity and quality. On the other hand, the adoption of the management-by-results doctrine has led to other kinds of criteria devised by non-professionals. It seems that the general trend is towards defining the productivity and quality of professional bureaucracies based on the criteria set by financing institutions and less by individual professionals and their professional associations. From the perspective of professional bureaucracies’ efficiency, the practical implications of the thesis can be summarized as follows: unlike the case of professional personnel working in hospitals, the professional personnel of universities do not perceive the efficiency pressures facing their organizations as legitimate. The shortcomings of practices, procedures and legislation aimed at increasing efficiency in universities and hospitals are the consequences of legislators’, politicians’ and administrators’ inadequate understanding of the operational logic of professional bureaucracies. As a result, the endeavors to increase efficiency often result in perverse outcomes. Therefore, the operation of professional bureaucracies has become seemingly more effective, while, in practice, from the perspective of the core operations, potentially less effective. The doctrines and means used to steer professional bureaucracies should be re-evaluated. It should thus be critically assessed how suitable, in the first place, these doctrines and means are in steering expert work that is typically defined by intrinsic motivations and professional ethos. In general, due to their special nature, professional bureaucracies cannot be led top-down like most other organizations, even though this is exactly what the recent adoption of managerialistic practices is aiming towards