Kansallisen Mieli- ja päihdesuunnitelman 2009-2015 toimeenpanon johtamisen haasteet

Pro gradu tutkielmassa tutkin politiikkaohjelman toimeenpanoa ja sen johtamista. Tutkimuksen kohteena on kansallisen Mielenterveys- ja päihdesuunnitelman 2009-2015 kehittämisohjelman toimeenpanon johtaminen. Politiikkaohjelmien toimeenpanossa oleellisia toimijoita ovat sekä valtion- että kuntatason toimijat. Näiden lisäksi on usein myös toimeenpanosta vastaava organisaatio, joka on valtuutettu toimimaan tietyn ohjelman toimeenpanosta vastaavana. Tässä politiikkaohjelmassa tällainen organisaatio on Terveyden ja hyvinvoinninlaitos (THL), joka vastaa erityisesti tämän ohjelman informaatio-ohjauksesta. Tehtäviin kuuluvat myös yhteistyön edistäminen, eri toimijoiden mukaan tuominen ja tietämyksen ja toimintamallien kerääminen. Tämä tutkimus on tehty Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen Mielenterveys- ja päihdesuunnitelman toimeenpanon ohjausryhmän näkökulmasta teemahaastatteluna. Suunnitelmaa kutsutaan yleisesti Mieli-ohjelmaksi, jota nimitystä käytän jatkossa tässä tutkimuksessa sen lyhyyden vuoksi. Tutkimuksessa on haastateltu kahdeksaa toimeenpanon työryhmän jäsentä. Tausta-aineistona on käytetty Mielenterveys- ja päihdesuunnitelmaa 2009-2015 ja Mieli-ohjelman Toimeepanosuunnitelmaa 2009. Tutkimuksen tavoitteena on selvittää kuinka kehittämisohjelmia toimeenpannaan ja johdetaan, mitkä asiat vaikuttavat toimeenpanon onnistumiseen ja mitä ongelmia toimeenpanossa ilmenee ja miten niitä voitaisiin ennaltaehkäistä tai ratkaista. Koska toimeenpanon onnistumiseen vaikuttavat useat toimijat, on tutkimuksessa tarkasteltu toimeenpanoa kokonaisuudessaan ja tuotu esiin keskeisiä onnistumiseen vaikuttavia tekijöitä kaikkien toimijoiden osalta. Keskeisiksi tarkasteltaviksi asioiksi nousivat toimeenpanoteorian lisäksi ohjelmaohjaus, ohjelmajohtaminen, verkostojohtaminen ja hyvät käytännöt. Kaikki nämä tekijät liittyvät olennaisena osana kehittämisohjelmien toimeenpanoon. Eniten haasteita toimeenpanossa Mieli-työryhmän mukaan on aiheuttanut riittämätön rahoitus, joka on luonut resurssivajetta toimeenpanon toteuttamiseen. Tehostettavia asioita tässä toimeenpanossa olisivat verkkoviestinnän tehostaminen, tiedottaminen, parempi kentän kuuleminen ohjelman käymisvaiheessa, tiedon kerääminen ja sen luettavaan muotoon jalostaminen, sekä kuntakentän tukeminen. Selkeänä puutteena nähtiin myös selvittämistyön puute niiden asioiden osalta joihin ei ole pystytty vaikuttamaan tai joita ei ole nostettu toimenpidetasolle. Helpoiten toimeenpanossa on mennyt toimeenpanon käynnistäminen. Tämän arvioitiin johtuvan siitä, että ohjelmalle oli selkeää tilausta sekä siitä, että kenttää kuultiin lukuisissa kuulemistilaisuuksissa suunnitelman tekovaiheessa. Myös suunnitteluvaiheessa olevan ydinryhmän mukana olo toimeenpanovaiheessa arveltiin vaikuttaneen tähän. Resurssien ja aikaansaannosten välinen yhteys koettiin yksimielisesti hyvänä. Tähän on vaikuttanut varmastikin se, että THL:n perustehtävä tukee Mieli-ohjelmaa sekä se, että sen asiantuntijat ovat verkostoituneita muihin toimijoihin. Muita tähän vaikuttavia asioita ovat mahdollisesti olleet ohjelman hyvä valmistelu ja eri toimijoiden kuuleminen suunnitteluvaiheessa. Yhteistyön sujuvuudella on myös merkitystä. Yhteistyö eri toimijoiden välillä oli ollut hyvää, kunhan valtakysymyksiin ei menty. Haasteellisinta yhteistyössä oli mielenterveys- ja päihdesektorien saattaminen yhteen. Mieli-ohjelmaa toimeenpannaan suurelta osin hankkeiden avulla. Tehokkain toimeenpanoväylä ovat Kaste-hankkeet. Toimeenpanon kulmakivenä voitaisiin pitää kuntien kehittämistoiminnassa aikaan saatujen ns. hyvien käytäntöjen juurtumisen ongelmaa, joka tuo tehottomuutta toimeenpanon pysyvyyteen. Tähän ratkaisuksi työryhmän mukaan olisi ensinnäkin se, että jo rahoituksen myöntämisvaiheessa vaadittaisiin suunnitelma toiminnan jatkamiseksi, suunnitelman saaminen sisään kunnan strategiaan ja ajoissa kunnalta pyydetty jatkorahoitus toiminnan jatkamiseksi. Hanketoiminta ei saisi olla irti perustoiminnasta ja toimintamallit tulisi jalkauttaa toiminnan joka tasolle koulutuksen ja työpajojen avulla. Näiden seikkojen avulla voitaisiin ratkaista myös toista toimeenpanon ongelmaa, eli miten ehkäistään sitä, ettei toimeenpano jäisi vain suositukseksi kunnissa. Tähän asiaan voidaan vaikuttaa kuitenkin eniten lainsäädännön avulla. Epävarmuutta muutosten pysyvyydestä aiheuttaa palvelurakenneuudistus. Mielenterveys- ja päihdepalveluista tulisi tiedottaa osana palvelurakenneuudistusta. Tiedottamista tulisi olla sekä kunnille että päättäjille siitä, miksi suositukset olisi huomioitava jo palvelurakenteita suunniteltaessa