Hallinnon oikeusperiaatteet ylimpien laillisuusvalvojien toimenpideratkaisuissa

Työssäni olen tutkinut hallinnon oikeusperiaatteiden eli myös niin kutsuttujen harkintavallan rajoitusperiaatteiden käyttöä ylimpien laillisuusvalvojien eli valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuissa. Hallinnon oikeusperiaatteita sisällytettiin hallintolakiin viisi kappaletta; yhdenvertaisuusperiaate, suhteellisuusperiaate, objektiviteettiperiaate, luottamuksensuojanperiaate sekä tarkoitussidonnaisuuden periaate. Hallinnon oikeusperiaatteet ovat vaikuttaneet hallinnollisessa ratkaisukäytännössä jo pitkään. Kuitenkin vasta vuonna 2004 niistä säädettiin ensimmäistä kertaa lain tasolla. Tutkielma kiinnittyy tämän asian ympärille. Alun perin samoja sääntöjä on käytetty yleisinä ja oikeusperiaatteen sitovuudella. Lailla säätämisen jälkeen näiden pitäisi vaikuttaa itsenäisinä oikeusperiaatteina. Ratkaisuja olen sisällöllisesti tarkastellut yksittäisten oikeusperiaatteiden teorian yhteydessä. Yhdenvertaisuusperiaate tarkoittaa, että kaikkia on kohdeltava tasavertaisesti, eivätkä viranomaiset saa soveltaa asiakkaiden välillä muita kuin lailla säädettyjä eroja. Tasapuolisuus tarkoittaa, että kaikki asian erityispiirteet on otettava huomioon ja päätösten on oltava asiallisesti perusteltavissa. Tosiasiallisen yhdenvertaisuuden saavuttamiseksi positiivinen erityiskohtelu on sallittua niin kauan kunnes tosiasiallinen este poistuu. Hallintokäytännön on myös oltava johdonmukaista, ellei käytännön muuttamiseksi ole perusteena olosuhteiden, lain tai lain tulkinnan muuttuminen. Tarkoitussidonnaisuuden periaate tarkoittaa, että viranomaisen toimivaltaa käytetään vain siihen tarkoitukseen kuin se on määritelty. Todellisten tarkoitusperien todistaminen voi olla hankalaa, kun perusoletus on viranomaisten toimivan lainmukaisesti. Tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää myös väärinkäytön kiellon eli toimivaltaa ei saa käyttää painostuskeinona tai johonkin muuhun vieraaseen tarkoitukseen. Objektiviteettiperiaate kumpuaa vaatimuksesta hallinnon puolueettomuuteen. Toiminnan ja päätöksenteon on oltava puolueetonta ja objektiivisesti perusteltavissa. Tarkoituksena on turvata luottamus hallinnon toiminnan puolueettomuuteen ja asianmukaisuuteen. Asianmukaisuus edellyttää viranomaisten käyttäytyvän asiallisesti. Objektiviteettiperiaatteeseen sisältyy myös vaatimus päätösten perustelemisesta. Hallinnon toiminnan on lisäksi oltava avointa myös ulkopuolelta tarkasteltaessa, joten esteellisyysvaatimus perustuu myös objektiviteettiperiaatteeseen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti hallinnon toimien on oltava asianmukaisia, tarpeellisia ja sopivasti mitoitettuja päämääränsä nähden. Vain välttämättömimmät ja vähäisintä haittaa aiheuttavat toimet ovat sallittuja. Viranomaiset voivat vaatia vain välttämättömimmät selvitykset ja etujen myöntämisessä ja velvoitteita asetettaessa on huomioita kohtuus sekä laiminlyönnin laatu ja sen moitittavuus. Luottamuksensuojan periaate puolestaan takaa, että ratkaisukäytäntö pysyy ennallaan ja toiminta on ennustettavissa. Asiakkaan on voitava luottaa, että käytäntö on oikeellista, virheetöntä ja päätökset pysyviä. Edunsuovien päätöksien peruuttamista takautuvasti tai asiakkaalle haitalliseen suuntaan rajoitetaan. Oikeusjärjestyksen oikeutettuja odotuksia ovat viranomaisen perusvelvollisuuteen kuuluvat tehtävät. Viranomaisen on suojattava oikeutettuja odotuksia, mutta niitä eivät ole viranomaisen lupaukset tai esitetyt näkemykset. Rajoituksena ovat vilpillinen mieli ja odotettavissa olevat lainsäädännön muutokset. Luottamuksensuojan periaate ei kuitenkaan pysytä päätöksiä, vaan perustellusta syystä käytäntöä voidaan muuttaa. Lainvastaiset päätökset eivät saa lainsuojaa. Hallinnon oikeusperiaatteiden teorian ja käytännön oikeustapausten lisäksi olen koonnut noin 1 600 ratkaisua sisältävän tilaston eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian tietokannan ratkaisuista. Valitettavasti vastaavaa tilastointia ei ole ollut mahdollista tehdä teknisistä syistä myös oikeuskanslerin viraston ratkaisuista. Suoranainen tilasto sisältää hallinnon oikeusperiaatteiden tarkastelua eri tavoin. Tuloksia olen saanut yhdistelemällä oikeusperiaatteita eri tavoin ja myös vertaamalla periaatteita oikeusasiamiehen kertomustilastoihin. Esimerkiksi hallinnon oikeusperiaatteiden osuus vuosittaisista ratkaisuista on pari–kolme prosenttia. Kuitenkin lukumääräisesti se kertoo enemmän. Määrät ovat nousseet tasaisesti sykleissä. Ensin ratkaisuja on ollut noin 50 kappaletta vuosittain, hallintolain voimaantulon jälkeen määrä nousi noin 90 kappaleeseen vuosittain ja edelleen vuodesta 2009 se on noussut noin 140 kappaleeseen vuodessa. Tilastossa on myös vertailtu, miten eri hallinnon oikeusperiaatteet esiintyvät toisten kanssa samoissa ratkaisuissa, miten niitä sisältävät ratkaisut ovat johtaneet toimenpiteisiin ja miten periaatteet ovat jakautuneet toimenpiteiden sisällä