Kunnan toimielimen ohjausvalta ja viranhaltijan asema

Kunnat voivat itsehallinnollisen asemansa vuoksi päättää itsenäisesti oman hallintonsa järjestämisestä. Kuntalaissa on annettu vain demokratian toteutumisen ja kuntien yhtenäisyyden kannalta välttämättömät säännökset toimielinten tehtävistä ja kuntien hallintomenettelystä. Lisäksi kuntien hallinnossa noudatetaan hallintolakia ja muita yleisesti hallintotoimintaa säänteleviä lakeja. Kuntien hallintotoiminnassa tehdään poliittisia päätöksiä ja oikeudelliseen harkintaan perustuvia hallintopäätöksiä. Pro gradu-tutkielmassani tarkastelen toimielinten hallinnollisen ohjausvallan ja viranhaltijan aseman oikeudellisia lähtökohtia, ja niitä oikeudellisia ohjaus- ja valvontakeinoja, joita toimielimet voivat alaiseensa viranhaltijaan kohdistaa. Ohjauksella tarkoitan niitä oikeudellisia keinoja, joilla toimielimet voivat vaikuttaa päätöksentekoon ennakolta ennen lopullisen päätöksen tekemistä. Valvonnalla tarkoitan kunnan toimielimillä päätöksenteon jälkeen käytettävissä olevia oikeudellisia vaikuttamiskeinoja. Tutkielmani on oikeusdogmaattinen. Tarkoitukseni on tulkita ja systematisoida kunnallisten toimielinten hallinnollista ohjausvaltaa ja kunnallista päätöksentekoa koskevia oikeusnormeja. Keskeisimmät lait ovat kuntalaki ja laki kunnallisesta viranhaltijasta. Kuntalakiin on sen säätämisen jälkeen tehty muutoksia, joissa on erityisesti kiinnitetty huomiota kuntien taloudenhoitoon ja tulosjohtamiseen. Valtuusto asettaa kunnan taloudelliset ja toiminnalliset tavoitteet ja päättää kunnan talousarviosta. Tulosjohtamisesta on tullut oikeudellisen ohjaamisen ohella tärkeä viranhaltijaan kohdistuvan ohjauksen ja valvonnan muoto. Viranhaltijan virantoimitusvelvollisuuteen kuuluu, että hän hoitaa toimivaltaansa kuuluvat tehtävät lain edellyttämällä tavalla. Virkavastuu on henkilökohtainen, eikä viranhaltija voi siirtää päätöksentekoa toiselle viranhaltijalle tai toimielimelle ilman laissa olevaa tai lain nojalla annettua delegointisäännöstä. Kunnanhallinnossa päätösvaltaa voidaan siirtää johtosäännöillä. Ainoa pakollinen johtosääntö on hallintosääntö. Viranhaltijan ratkaisukäytännön on perustuttava lakiin, joten kunnan sisäisen ohjauksen ja valvonnan tulee myös tapahtua lain sallimissa puitteissa. Vastuu ratkaisuista on aina viranhaltijalla. Vastuu voi siirtyä vain, jos asiassa annetaan kokonaan uusi päätös otto-oikeuden käyttämisen tai oikaisuvaatimusmenettelyn johdosta. Kunnanhallinnossa toimielimet ja esimiehet voivat ohjata alaisiaan viranhaltijoita sitovasti antamalla työnjohdollisia määräyksiä. Työnjohdolliset määräykset voivat koskea esimerkiksi työn tekemisen tapaa tai aikaa ja asioiden kiireellisyysjärjestystä, eikä niillä puututa viranhaltijan toimivaltaan kuuluvien päätösten sisältöön. Avainsanat: kunnanhallinto, kunnan hallintomenettely, viranhaltija, ohjaus, valvont