Maankäyttösopimus ja hyvä hallinto

Uusi maankäyttö- ja rakennuslaki on tullut voimaan 1.1.2000. Uuden lain keskeinen tavoite on avoimuuden ja vuorovaikutteisuuden lisääminen. Osallisilla on lain mukaan oikeus osallistua kaavan valmisteluun ja kaavan edellytetään syntyvän monipuolisessa avoimessa ja vuorovaikutteisessa menettelyssä. Tämän takaamiseksi laaditaan ns. osallistumis- ja arviointisuunnitelma, jossa selvitetään ketkä ja miten tähän suunnitteluun on kytkettävä. Mm. osallistumismahdollisuuksien lisäämisellä on perusteltu kaavojen alistamisvelvollisuuden poistamista. Kuntien asemakaavoja ei uuden lain aikana enää alisteta valtion viranomaisten, alueellisten ympäristökeskusten tai ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Lopullinen päätösvalta on kunnissa. Aluerakentamisen kulta-aikana 1960-1970 luvuilla kuntien ja rakennusliikkeiden välillä alettiin solmia maankäyttösopimuksia. Näissä sopimuksissa sovittiin rakennusoikeuksista, käyttötarkoituksista ja kaavoituksesta perittävistä kustannuksista sekä rakennusliikkeille ja maanomistajille asetettavista muista velvoitteista. Sopimuksista ei sisältynyt säännöksiä lakiin ja joskus niiden laillisuus kyseenalaistettiin, koska niillä nähtiin perittävän lakiin perustumattomia maksuja ja ohitettavan hallinnon lainalaisuuden periaate. Toiseksi niitä arvosteltiin rakentajille liian edullisina ja niiden yhteydessä käytettiin käsitettä "laillinen lahjonta". Sittemmin kaavoituksesta sopimisessa on oltu varovaisempia. Sopimusmenettelyä on kuitenkin edelleen kritisoitu, nykyisin myös siksi, että niillä nähdään ohitettavan ihmisten osallistumisoikeudet kaavoitukseen. Uudessa laissa tunnustetaan maankäyttösopimukset. Maankäyttö- ja rakennuslain 11 §:n mukaan "kunnan solmimat kaavoitusta ja maankäytön toteuttamista koskevat sopimukset eivät syrjäytä kaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja tavoitteita". Näitä tavoitteita ovat juuri avoimuus ja vuorovaikutteisuutta sekä kaavojen sisällölliset laatuvaatimukset. Laki ei sen sijaan nimenomaisesti vastaa siihen, mistä ja missä vaiheessa voidaan sopia. Kysymyksessä on oikeustieteen alaan kuuluva tutkimus, joka liikkuu ympäristöoikeuden, hallinto-oikeuden, sopimusoikeuden ja valtiosääntöoikeuden alueilla. Tutkimuksessa vastataan lainopillisen tutkimuksen keinoin siihen, miten sopimisen oikeudelliset rajat määräytyvät. Tutkimuksessa on oikeusvertaileva ja oikeuspoliittinen osuus. Oikeusvertailussa ovat mukana Ruotsi, Norja ja Saksa. Oikeuspoliittisessa puolessa kartoitetaan tarvetta lain muuttamiseen. Tutkimuksen ensisijaisena tehtävänä on selvittää, miten ja minkä sisältöisenä sopiminen on sijoitettavissa osaksi uuden maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavoitusprosessia siten, että menettely samalla täyttää hyvän hallinnon vaatimukset. Tutkimus pyrkii vastaamaan mm. seuraaviin kysymyksiin -Mistä voidaan sopia? -Kuinka paljon maanomistajille ja rakentajille voidaan uuden lain aikaan asettaa kustannuksia ja velvoitteita? -Voidaanko arvonnousua ja maanomistajan saamaa hyötyä periä kunnalle? -Voidaanko kaavan sisällöstä sopia rikkomatta ihmisten ja erityisesti osallisten osallistumisoikeuksia? Voidaanko kaavan lähtökohdista sopia? -Aiheutuuko sopimuksen rikkomisesta kunnalle vahingonkorvausvelvoitteita ja jos niin miten laajoja? Hallinnon sopimustoiminnasta on kirjoitettu oikeustieteessä varsin vähän. Maankäyttösopimuksia ei ole oikeustieteen näkökulmasta analysoitu lainkaan yksittäisiä artikkeleita lukuunottamatta. Kyseessä on ensimmäinen kattava analyysi maankäyttösopimuksista ja niiden oikeudellisista rajoista. Perustuslakivaliokunta esitti uuden maankäyttö- ja rakennuslain valmistelussa vielä harkittavaksi miten tarkoituksenmukaista on, että laissa näin yleisluontoisesti tunnustetaan kunnan mahdollisuus toimia yksityisten oikeussubjektien tavoin alueella, jolla sen merkittävänä tehtävänä on julkisen kaavoitusvallan käyttäminen. Uuden 1.3.2000 voimaan tulevan Suomen perustuslain 20.2 §:n mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tutkimustulosten mukaan sopimuksia solmittaessa on kiinnitettävä entistä suurempaa huomiota siihen, että osallistumisoikeudet ovat todellisia ja että niillä on todellista merkitystä. Näistä lähtökohdista voidaan todeta, että sopimuksin ei voida sitoutua tavalla, jossa ihmisten osallistumisoikeudet eivät oikeasti toteudu. Kaavoitusprosessi ei saa olla pelkkää teatteria. Tämä on otettava huomioon sekä sopimuksen sisällössä että sen ajoituksessa kaavoitusmenettelyssä. Sopimusmenettely ei voi jatkua entisenlaisena.. Hallintokäytännössä on kiinnitettävä huomiota siihen, että sopimuksilla ei lyödä lukkoon kaavan sisältöä tai lähtökohtiakaan ja sopimusta ei tule solmia kaavoituksen varhaisessa vaiheessa. Maksujen perimisessä ja velvoitteiden asettamisessa on otettava huomioon, ettei maanomistajalta voida vaatia lakiin perustumattomia maksuja. Vapaaehtoisiakin sopimusvelvoitteita rajaa periaate, jonka mukaan julkisen vallan käyttöä ei saa ostaa eikä myydä. Jos kunnilla on tarvetta laajempaan maksujen perimiseen ja velvoitteiden asettamiseen, tulee tästä säätää tarkemmin laissa, jotta menettely vastaa oikeusvaltion vaatimuksia. Kunnan mahdollisuudet sopia eivät perustu sopimusvapauden periaatteeseen, sillä julkisen vallan käytössä sanottu periaate ei ole mahdollinen. Sopimuksia ei myöskään voida oikeuttaa sillä, että ne ovat yksityisoikeudellisia, sillä ne eivät sellaisia lähtökohtaisesti ole. Koska sopimukset liittyvät julkisen vallan käyttöön, niitä voidaan käyttää vain silloin, kun kunnan tehtävien asianmukainen hoitaminen sitä edellyttää ja, kun ihmisten osallistumisoikeudet ja sopijapuolen oikeusturvaodotukset voidaan ottaa huomioon