Framtidens skadeplats: Utvärdera och lära från samverkansövningar : Slutrapport från projektet Lärande utvärdering från samverkansövning och insats inom regional sjöräddningssamverkan

Många trender pekar på ett ökat behov av samverkan i framtiden, exempelvis där resurserna är glesa eller för att lösa komplexa samhällsfrågor. Inom räddning och respons är lärande och utveckling av samverkan i stor omfattning baserat på att ta tillvara och lära av erfarenheter från övningar och skarpa insatser. Utvärderingar är centrala som grund för det samtidigt som det finns kritik mot att utvärderingar är bristfälliga eller att utvärderingars resultat inte tas tillvara. Speciellt framhävs detta när det gäller samverkansövningar. Sjö- och flygräddning, SAR, är per definition ett samverkansuppdrag, lett och koordinerat av Sjöfartsverket. För att utföra sjöräddningsuppdrag är de primära resurserna utöver egna räddningshelikoptrar och mycket begränsad personal för lotsning och mätning, så kallade primärresurser som Kustbevakningen (KBV), Sjöpolis och kommunal räddningstjänst samt Sjöräddningssällskapet (SSRS). Insatserna koordineras via Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC). Primära resurser har på ledningsnivå gemensam utbildning via Sjöfartsverket och övar tillsammans regelbundet i regional sjöräddningssamverkan, (RSS). I förlängningen är dock alla på sjön, från Försvarsmaktens marina enheter till vägfärjor och fritidsbåtar att se som tänkbara resurser och har skyldighet att hjälpa till enligt sjölagen. Det gäller också internationellt. Det innebär att förmågan att samverka mellan resurser med helt olika förmåga, olika kulturer, olika språk och delvis olika lagstiftning är själva förutsättningen för svensk sjöräddning liksom att mobilisera, strukturera och leda sådan samverkan. Det övergripande syftet med det här projektet var att tillsammans med räddningsorganisationerna utveckla utvärderingsformer för självlärande från samverkansövningar och samverkansinsatser för ökad effektivitet, lärande och möjlighet till jämförelse över tid. För att uppfylla det följdes och utvärderades fyra olika samverkansövningar i sjöräddningsregionen Mälaren- Landsort, dels med kvalitativa metoder som observation och intervjuer, dels med en enkät som ursprungligen utvecklats för Sjöfartsverket. Projektet resulterade i tre separata arbetsrapporter varav den sista helt genomfördes och författades av handläggaren för RSS-området. Resultaten av rapporterna sammanställdes och lades sedan till grund för en teoretisk analys och diskussion av hur samverkansövningar inom sjöräddning kan utvärderas och vad utvärderingar ska ta sikte på för att vara relevanta. Olika typer av samverkan kräver olika fokus i övningar och utvärderingar Förutsättningarna för sjöräddningssamverkan är annorlunda än för traditionella välfärdstjänster vilket innebär att traditionellt nordiskt perspektiv på ”horisontell” myndighetssamverkan om räddning inte är så tillämpligt. Traditionellt betonas vikten av gemensamma mål och värden som skapas under en längre tid i en demokratisk process. Det kräver dock stabila förutsättningar. Sjöräddningssamverkan är ett tillfälligt nätverk för samverkan i en kontext av hög osäkerhet där varje olycka ses som unik. Samverkanskonstellationerna är tillfälliga och baseras på tillgängliga aktörer vilket kan innebära aktörer från alla samhällssektorer, såväl yrkesmässigt verksamma och övade, som aktörer som inte alls är verksamma inom sjö- och flygräddning, som känner varandra och varandras sätt att arbeta väl eller inte alls, som har samma språk och kultur eller inte förstår varandras språk eller kultur och som slutligen kanske aldrig mer kommer att samverka. Också de fysiska förutsättningarna skiljer sig åt, där de olika aktörerna i sjöräddningssamverkan dels har olika förutsättningar som exempelvis, grundgående, räckvidd eller förutsättningar att klara is, hårt väder dels befinner sig i olika enheter där spontan och informell kommunikation många gånger är starkt begränsad. För utvärdering av sjöräddningssamverkan och samverkansövningar är därför definitioner och perspektiv som framhäver koordinering och kombinering av resurser i en räddningskedja mer relevanta och användbara än traditionella samverkansperspektiv. I stället för att fokusera på de (eventuellt) gemensamma målen hos organisationerna, fokuseras på en specifik insats i en tillfällig samverkanskedja för att lösa en specifik uppgift. I stället för varje aktörs (och individs rättvist fördelade aktivitet i övningar, fokuseras på hur olika steg i kedjan koordineras och hur olika aktörers bidrag kombineras till att räddningskedjans uppgift löses. På så sätt blir de mål som ska uppnås mer konkreta och lätta att utvärdera och divergerande myndighetsuppdrag och mål inte så störande som vid s.k. ”horisontell” samverkan. Kodifierad eller okodiferad kunskap för samverkan De kunskaper och lärande som aktualiseras i samverkansövningar kan också skilja sig åt beroende på samverkansförutsättningarna. Ju mer rutinbetonad, förutsägbar verksamheten är, ju mer man kan läsa sig till vad man ska göra i manualer, ju mer förlitar man sig på s.k. kodifierbar kunskap, dvs kunskap som kan beskrivas (kodas) och förmedlas i instruktioner och checklistor. Sådan kunskap kan ganska enkelt överföras i t.ex. utbildning och tränas. Ju mer osäker och oförutsägbar situation, där den kunskap som ska appliceras är en bedömningsfråga, och där det handlar om bedömningar som i sig är komplexa, ju mer behövs s.k. okodifierbar, tyst kunskap; hantverkskunnande som behöver övas och utvecklas. Sådana kunskaper är mer komplexa och avancerade. De kan vara individuella men också kollektiva i ett arbetslag. Det behövs visserligen rutiner och kunskaper som sitter i ryggmärgen hos var och en men det behövs också avancerade kunskapsresurser som möjliggör problemlösning och anpassning för att få samverkan att fungera i unika räddningsinsatser. Sådana kunskaper omfattar flexibel problemlösning, anpassning till förutsättningar och skapande av nya lösningar. De kan inte läsas in utan behöver övas och praktiseras. Övningsmål och övningsdesigner Övningsmål för samverkan kan vara av vitt skilda slag, från att testa eller kontrollera vad aktörerna förmår av olika inslag i samverkan, att identifiera utvecklings/lärandebehov, att öva nya kunskaper eller att utveckla, prova eller uppfinna nya sätt att samverka eller underlätta samverkan. De samverkansövningar för regional sjöräddningssamverkan som ingick i studien var i huvudsak inriktade mot att checka av förmågan inom ett antal områden. Å ena sidan kan det ses som lågt satta mål för omfattande övningar, å andra sidan var flera av de avchecknings-punkterna mycket omfattande. I flera övningar lades dock specifika övningsmål till som pekade på utveckling i form av nya deltagare, nya relationer, ny metodik. I några fall provades nya arbetsformer i övningarna vilket kan ses som vardagsinnovation. När det gäller mål och inriktning för samverkansövningar som syftar till utveckling och lärande är det viktigt att de erbjuder utmaningar inom just att definiera och prioritera problem, anpassning, om fall och omprioriteringar, liksom att övningarna inte har facit utan är öppna för att kunna lösas på olika sätt inom inriktningsbeslut. De möjligheterna finns inom såväl fältövningar, som simulering och table top-övningar och vissa webbövningar eller strategi- och rollspel. Att öva problemlösning och samverkan kan göras genom att försätta sig i nya situationer när det gäller tid, plats eller händelse eller med nya partners. Det behöver inte alltid vara en räddningssituation men det är viktigt att inte bara individuellt lärande praktiksamverkan mellan de olika statliga och kommunala räddningsledarutbildningarna samt auskultation hos andra aktörer i räddningssystemet. Kraven på parallellitet när det gäller räddningsledning för olika aktörers räddningsarbete samt att samverka med en övergripande systemledningsnivå är också mycket viktiga att öva och utveckla utifrån förutsedda behov framöver. Kommunikation Aktörer som kommunens POSOM-grupp i övning 2, eller räddningstjänstens ytbärgare i övning 4 hade inte tillgång till RAKEL-kommunikationen och kunde därmed inte följa med i vad som hände eller kommunicera/bedöma behov av egna insatser. Poliserna i övning 2 ansågs prata alldeles för mycket i headset vilket irriterade dem som hade handburna enheter i öppna båtar och begränsad hörbarhet pga. miljön. Alla medverkande måste kunna kommunicera och förstå förutsättningarna för kommunikation som fungerar för alla. Kommunikation måste också fungera i kedjans hela längd. Externt ska övningen eller insatsen kommuniceras till sekundärt berörda aktörer, allmänhet och till media. De medverkande organisationernas resurser för information och kommunikation bör därför vara en del av räddningskedjan och det är viktigt att de medverkande organisationernas kommunikatörer är övade för uppgiften. Utvärdering Målen för samverkansövningarna i studien pekade i första hand på kontrollutvärderingar där man kunde bocka av att aktiviteterna har utförts vilket är relevant för uppdraget om att hålla en beredskap som RSS-verksamheten har. Innehållsmässigt var dock övningarna komplicerade, beroende av analys, värdering och egen organisering och ställde krav både på egna grundkunskaper men också mer avancerad, okodifierad kunskap. I synnerhet gällde det den sista övningen, isövning Isabella vars uttalade mål tydligt angav okodifierad kunskap. Jämfört med de tre andra övningarna fanns en större överensstämmelse mellan inriktningen av mål, övningsdesign och utvärdering i övning 4, isövning Isabella, som genomgående hade okodifierade mål i form av att prova och utveckla, okodifierat innehåll i form av att man provade och sedan diskuterade en tänkt strategi för isräddning. En enkät användes och utvecklades från övning 2 och vidare i övning 3 och 4. Enkätsvaren gav ett mått på den upplevda kvaliteten i både övningen och den egna enhetens insats vilket efter hand kunde jämföras med tidigare år. Mycket av den mest relevanta informationen om varför man svarade som man gjorde, tips och, i övning 4 förslag angående de metoder som provades, angavs i frisvar. Styrkan i att använda enkäten var dels att den var utvecklad för sjö- och flygräddning och därmed väl följde logiken i en sådan räddningskedja, dels möjligheten till att lämna frisvar, och innehållet i dessa. Särskilt rika var de där ändamålet med övningen var att prova nya metoder och markörerna utgjordes av sjöräddare. När övningsmålet omfattar utvecklingsmål är en sådan enkät med frisvar som presenteras och diskuteras att rekommendera. Samtidigt var också svagheten med enkäten just frisvaren. De tog både lång tid att sammanställa och ledde fram till utvärderingsrapporter som blev för långa att läsa. Själva enkäten bör ganska enkelt kunna överföras till mentometer eller app vilket underlättar sammanställningen. Man behöver också skilja på den uppföljning som görs i direkt anslutning till en fältövning och en reflekterande utvärdering. Uppföljning i direkt anslutning till övningen kan ge mycket lärande om den sker systematiskt. Först utifrån frågor i den egna enheten. Därefter i tvärgrupper baserade på flera olika aktörer där den egna enhetens synpunkter och erfarenheter kan delas och jämföras med andra enheter. Också utvecklingsfrågor kan diskuteras så. När det gäller utvärderingsstrategier för okodifierat lärande, dvs det mest centrala lärandet i samverkansövningar, behöver de baseras på (och fånga upp) andra frågor än en uppföljning av vad som förväntades. Här behöver man utgå från att utvärderingen både redogör för vad som skedde och varför det skedde samt därefter koppla det till samverkansövningens mål. Svårigheten är liksom ovan att undvika att utvärderingen blir resurskrävande och får sådan volym att den blir svår att sätta sig in i. En möjlighet vore att kombinera den systematiska genomgången av relevanta områden i den utvärdering som användes i övningarna med utvärderingsmetoden After Action Review (AAR). En kombination av en förberedd AAR direkt efter övningen i kombination med ifylld och inskickad enkät utifrån app. AAR dokumenteras och enkäten sammanställs utifrån de olika aktörerna. Enkätresultaten kan jämföras med tidigare års enkät. AAR-dokumentationen används för förslag till vad som ska förbättras och hur. Kan man kombinera dessa har man fått ett rikt underlag. Därefter återstår det svåraste – att ta vara på resultaten och föra in dem i verksamheten