Merger Control of Telecom and Broadcasting industries- The Decentralization and Operation under Dual Normal Regulation Structure

我國通訊傳播產業間之結合管制，競爭法主管機關公平會與目的事業主管機關通傳會均應當有管制權限，故於我國法制之下，對於通訊傳播產業之結合係採取雙元規範管制結構。雙元規範管制架構下，接下來所需釐清與面對的，即為公平員會與通傳會兩會之間的權限分際，分工模式。競爭法主管機關公平會在市場結構、市場競爭秩序之維護等方面，自係具有跨產業的競爭分析專業能力，可確保通訊傳播事業間相互結合時不至於會實質減少市場上之競爭或造成獨占之恐會侵害競爭秩序之狀態出現；目的事業主管機關通傳會則擁有電信管制、傳播政策以及涉各種非經濟因素方面之專業能力，可以確保結合案確實得以符合通訊傳播法制所追求相關之公眾利益。 然而，在此一兩會分工之大方向下，本論文就台灣近年來所發生的數個通訊傳播產業結合之案件處理中所發生之種種待解難題，延伸出問題意識而為進一步討論除了兩會針對處分理由時有論述不夠詳盡之情況出現外，於管制依據上，目的事業主管機關通傳會僅有在對於第一類電信事業間之結合時，方有法律明文賦予許可權限，於授權法規欠缺下，通傳會如何解釋運作？公平法第12條「整體經濟利益」考量與產業發展之揪葛為何？大眾傳播產業間之結合，即於媒體無遠弗界影響力與型塑輿論功能下，通傳會應如何善盡其把關之職責，如何解讀抽象又不能忽視的「多元化」之判斷，以保障言論市場之意見自由流通？復以涉及有線電視系統結合案件，性質之認定、有線電視數位化之發展、多角化結合下之跨媒體效應等各項議題，兩會又當如何為妥適之合作？而雙元規範管制下的兩會決定不一致以及行政處分附款功效之質疑，都是我國法制下仍待解決之問題。 上述問題，在今日通傳產業數位匯流趨勢與解除管制思潮下，加上近年網路電視(IPTV)與隨選視訊(MOD)之發展，未來應如何來劃定兩會彼此之職掌界線更顯重要。在參考相關美國、歐盟與英國等相關外國立法例後，希望從比較法中得到啟發，除了提出了在現行法制下，兩會對於通訊傳播產業間之結合管制，「怎麼管？如何管」之外，最後也提出了立法論上的機關建構之建議，走向單一決定機關之方向，以求最終能達成促進競爭、有利產業發展、增進消費者利益與創造公私雙贏之局面。Both Fair Trade Commission for competent authorities of Competition Act and NCC of the industrial competent authority should have regulatory authorities in the combining of national communications industries. Therefore, the dual normal regulation structure is used for the combing of communications industries under the national legal institution. Under this kind of regulation structure, what we have to clarify and confront in subsequence are the right boundary and the division of labor between Fair Trade Commission for competent authorities of Competition Act and NCC of the industrial competent authority. Fair Trade Commission for competent authorities of Competition Act possesses the professional competency of cross-industrial competitive assay in market structure and market competition order maintaining, which could ensure that the market competition won’t be reduced actually or competition order won’t be invaded by monopoly when the communications industries combine. On the other hand, NCC of the industrial competent authority possesses the professional competency of telecommunication regulation, communications policy and involvement in various kinds of non-economic factors which could ensure that the combing policy is suitable for related public profits pursued by the telecommunication and broadcasting law. However, under the division of labor of the two commissions, this paper based on all sorts of problems in the several cases of communications industrial combination happened in Taiwan in recent years, extend consciousness of problems for continue discussing that NCC of the industrial competent authority has endowed rights which were expressly stipulated by laws when telecommunications of the first kind combine only, but what will NCC do if Authorization Act absent in accordance with regulation, except that the two commissions have ambiguity aim at punishment reasons. Article 12 of Fairness Act considers what relationship between the overall economic benefit and the industrial development. The combination of mass communication industries, that is, because media has no world-wide influence and has no function of shaping public opinion, what would NCC do to fulfill its duty, unscramble the judgment of diversification which is abstract but cannot be ignored, and maintain the free opinion flow about the Market for Ideas. And then, involved with the case of cable TV system combination, what will the two commissions do to deal with the affirmation of character, the development of cable TV digitization, cross-media effect under the conglomerate merger and some other issues? Thus, both disparities of the decisions under the dual normal regulation structure and the queries of Incidental Provisions of Administrative Dispositions are the problems to be solved under the national laws. According to the problems mentioned above, under the trend of digital convergence and ideological trend of deregulation in communications industries nowadays, and with the development of IPTV and MOD, it is more significant to delimit responsibilities clearly between two commissions in the future. After referring to some related instances of legislation in US, EU and UK, it was wished to get some inspiration from the comparative law. In some other words, not only the regulations of the two commissions aiming at the combination of the communications industries under the current legal system, such as how to regulate, were proposed, but also the suggestions of official construction in legislation. Going ahead in a monolithic way determines the direction of office so as to promote competition, do good to industrial development, increase consumer benefit and create a public-private win-win situation in the end.第一章 緒論 1 第一節 研究動機 1 第二節 研究範圍 2 第三節 研究方法 3 第四節 研究架構 4 第二章 通訊傳播業結合規範架構 6 第一節 我國結合管制基本規範-公平交易法 6 第一項 結合之定義與規範 6 第二項 結合之目的與管制之動機 6 第三項 結合管制之型態與對競爭秩序之影響 7 第四項 公平會對通訊傳播事業結合申報案件處理原則 9 第一款 結合事件處理原則 9 第二款 4C事業跨業經營行為之規範說明 10 第三款 對電信事業之規範說明 11 第四款 對於有線電視相關事業之規範說明 12 第二節 通訊傳播法規上之結合管制規範 15 第一項 電信法與廣電三法 15 第二項 董監更替之實質審查 17 第三節 公平法與通訊傳播法規之關係 18 第四節 小結-特殊產業特性之考量 19 第三章 我國通訊傳播業結合之實務案例檢討 21 第一節 一般電信業之結合 21 第一項 前言 21 第二項 台灣大哥大併台灣固網與遠傳併新世紀資通案 22 第一款 台灣大哥大併台灣固網 22 第一目 案例事實 22 第二目 兩會見解 24 第二款 遠傳併新世紀資通 26 第一目 案例事實 26 第二目 兩會見解 28 第三款 本案小結 29 第三項 遠傳電信與和信電信結合案 31 第一款 案例事實 31 第二款 兩會見解 32 第一目 公平會 32 第二目 電信總局 33 第三款 本案小結 33 第四項 小結-通傳會之角色扮演 35 第二節 傳播媒體業之結合 37 第一項 前言 37 第二項 旺旺集團入主二中案 39 第一款 本案事實 39 第二款 兩會與行政法院見解 42 第一目 公平會 42 第二目 通傳會 43 第三目 行政法院 45 第三款 評析 46 第一目 管制依據之欠缺與解釋 46 第二目 言論多元、在地文化之影響 47 第三項 趙少康取得中廣股權案 53 第一款 本案事實 53 第二款 兩會見解 55 第一目 公平會 55 第二目 通傳會 56 第三目 行政院 57 第四目 行政法院 59 第三款 評析 59 第一目 形式、實質之跨媒體壟斷認定 59 第二目 公平會處分之不當 60 第三目 獨立機關憲法上地位 61 第四項 小結 62 第三節 電信業或媒體業與有線電視系統業者之跨業整合 68 第一項 前言 68 第二項 富邦蔡家併凱擘公司及其旗下之有線電視系統案 69 第一款 本案事實 69 第二款 兩會見解 72 第一目 第一階段收購 72 第一目 第二階段收購 74 第二項 旺中寬頻購中嘉有線電視系統案 81 第一款 本案事實 81 第二款 兩會見解 83 第一目 公平會 83 第二目 通傳會 89 第三項 評析 90 第一款 複雜結合型態下應注重之審查要素 90 第二款 有線電視與言論集中化 94 第三款 雙元規範審查之程序耗費 99 第一目 不互斥之管制權限 99 第二目 競爭秩序與產業政策之競合與衝突 100 第三目 程序耗費之不利益承擔 101 第四款 整體經濟利益考量與附款之議題 102 第四節 小結 108 第四章 外國立法例 113 第一節 美國之結合管制 113 第一項 通訊傳播業結合管制之概況-FCC與DOJ之分工 113 第二項 近期著名案例 114 第一款 Comcast/NBC Merger 115 第一目 案例事實 115 第二目 主管機關見解 117 第二款 AT&T/T-MOBILE MERGER 127 第一目 案例事實 127 第二目 主管機關見解 129 第二節 歐盟之結合管制 134 第一項 管制之概況 134 第一款 歐盟結合管制之沿革與標準 134 第二款 管轄競合與特殊公益考量 136 第二項 近期著名案例-T-Mobile/Orange Merger 137 第一款 案例事實 137 第二款 主關機關見解 138 第三節 英國之結合管制 139 第一項 通訊傳播業結合管制之概況 139 第一款 結合管制程序 139 第二款 一般結合規範 141 第三款 媒體業特殊結合規範 142 第二項 近期著名案例-News Corp/BSkyB merger 145 第一款 案例事實 145 第二款 主管機關見解 146 第四節 小結 149 第一項 美國法下模糊的分工界線 149 第二項 網路中立性之議題 150 第三項 歐盟管制程序之應用與配套 153 第四項 英國介入權與兩階段程序的複雜交錯 154 第五項 對我國法之省思 155 第五章 現行法下可能運作模式與未來展望 157 第一節 前言 157 第二節 現行法下運作模式 157 第一項 公平會與通傳會之定位-憲法上的獨立機關 158 第二項 公平會與通傳會之協調結論之不足 160 第三項 現行法可行之協調合作模式-公平法第46條之解釋 162 第四項 兩會各自應有的守備範圍 165 第五項 附款之應然與實然-網路中立性之議題 168 第三節 立法論上之建議 170 第一項 通訊傳播相關法規之明文 170 第二項 維持雙元權力規範下之法制建構-多階段行政處分與共同處分之明文 172 第三項 單一許可機關之方向 173 第一款 解除管制思與促進競爭之管制趨勢 173 第一目 解除管制的思潮 173 第二目 競爭政策與產業政策的調合 176 第二款 數位匯流趨勢下業務整併需求 178 第四項 通傳會為管制機關 180 第一款 管制機關之採擇 180 第一目 通傳會設置之源起與目的 180 第二目 功能最適與管制俘虜 182 第二款 公平會適宜之角色扮演-功能式管理 185 第五項 整體管制架構之建議 187 第六章 結語 191 參考文獻 19