State, Society, and Communication Policy: a Case Study of Building The Public Broadcasting System in Taiwan

二○○六年一月三日，立法院三讀通過〈無線電視事業公股處理條例〉，該條例確立了華視公共化，以及原住民、客家與宏觀電視自九十六年度起由公視基金會負責製播等媒體改革方向，我國的公共廣電集團亦隨之成形。公共廣電集團政策從提出到執行花了六年的時間，期間行政部門的政策方向卻反覆不定。究竟我國公共廣電集團政策如何得以落實是值得研究者探討的問題。 從政策研究的國家理論與傳播政治經濟學的理論基礎，本研究以公共廣電集團政策為例，透過次級資料分析與深度訪談法探討三個主要研究問題：即公共化政策提出的背景、政策過程的各個行動者如何互動促成公共廣電集團的誕生、以及政策過程中的國家與社會的關係。 本研究發現，公共化政策提出有政治環境上與媒體環境上的原因。首先，政治力未隨著政治自由化與民主化退出媒體，而整個傳媒環境在自由化後，在政府放任的媒體政策下導致惡質的商業競爭。以傳播學術界為主的媒體改革人士有鑑於此，認為有必要平衡當前的媒體環境，隨後透過替政治人物撰寫傳播政策白皮書提出台視華視公共化，試圖屆時從政策層面落實媒體改革。 國家在政策過程中的自主性受限於來自民間社會集結力量，使其無法完全依照本身的偏好制定符合自己利益的政策，但同時也導致了行政部門的公共化政策一直模糊不清。因社運團體積極介入政策過程，阻擋了台灣媒體環境進一步私有化與政商結合的可能性，公共廣電集團的形成除了具有媒體改革的意義，同時也代表台灣傳播媒體環境邁向新的里程碑。不過社運團體在此政策研究的個案中雖有著關鍵性的角色，但研究也發現，促成其他相關的政策行動者與社運團體結合、共同促成公共廣電集團最關鍵的因素仍是基於自身利益考量。本研究認為未來仍需知識份子引導群眾發揮批判能力與自覺，透過彼此多元對話、形成更大的批判力，進一步從事改革。而國家應維持政策透明性，擴大公民參與的管道，並且做為積極主動的管理者。On Jan 3 2006, the Legislative Yuan had passed through the Statute for Disposing of Public-Sector Stock Shares in Wireless TV Businesses, which confirms to support a public-owned broadcasting enterprise by merging CTS (Chinese Television System), TITV (Taiwan Indigenous Television), Hakka TV (Hakka Television Service) and MACTV (Taiwan Macroview TV) with current PTS (Taiwan Public Television Service). It took six years to pass through the statute and enforce the policy of building the public broadcasting system. The executive authorities also appeared to be indecisive. It is an issue worthy of serious concern as to how the public broadcasting system in Taiwan could be built. From the perspectives of state theories and critical political economy of communications and through secondary analysis and in-depth interview, we explored three key subjects in this study: the background of the TV publicizing policy, how actors in the policy process interact and contribute to the public broadcasting system, and state and society relations. The study found that there are political and media factors which lead to the proposal to build public broadcasting system. In the first place, political authority had not withdrawn from the media. In addition, the laisser-faire media policies after liberalization had brought about vicious competition in media industry. Therefore, media reform activists, mainly media academics, proposed building public broadcasting system through helping DPP presidential candidate writing Communication White Book. The study also found that state autonomy was restricted by civil society, which caused state was not able to make policies advantageous to itself at will. That’s the reason why the executive authorities’ position on publicizing policy was ambiguous and indecisive. The active involvement in policy making process of social movement groups (especially the media reform group) prevented further privatization and politician-businessman collusion of media in Taiwan. The media reform group played a crucial role in this policy process, but seeking self-interest of other actors was the reason why they were willing to collaborate with the media reform group to support public broadcasting system. In the future, we still need the intellectuals to lead the people to be critical and self-conscious, developing further reform. The state, as an active regulator, should keep policy transparency and expand public participation.目錄 第一章 緒論……………………………………………………………………...1 第一節 研究動機與目的…………………………………………………...1 第二節 研究範圍…………………………………………………………...2 第一項 公共廣電制度與集團化……………………………………...2 第二項 我國公共化政策……………………………………………...5 第三節 研究問題與研究架構……………………………………………...6 第一項 研究問題……………………………………………………...6 第二項 研究架構……………………………………………………...8 第四節 研究方法…………………………………………………………...9 第一項 次級資料分析………………………………………………...9 第二項 訪談法……………………………………………………….11 第五節 章節安排………………………………………………………….12 第二章 理論探討與文獻回顧………………………………………………….14 第一節 國家與社會的關係—政策研究的觀點………………………….14 第一項 國家自主性………………………………………………….14 第二項 民間社會…………………………………………………….17 第二節 國家、社會與媒體……………………………………………….20 第一項 媒體與公共領域…………………………………………….20 第二項 國家與媒體的關係…………………………………………..23 第三節 批判的傳播政治經濟學之思考…………………………………..25 第四節 小結………………………………………………………………..29 第三章 公共電視在國內外的實踐……………………………………………..31 第一節 國外的公共電視…………………………………………………..31 第一項 各國公共電視簡介…………………………………………...31 第二項 八○年代以降的公共電視危機與挑戰……………………. .35 第三項 九○年代以後公共廣電服務的轉型與發展………………...41 第四項 小結…………………………………………………………. .42 第二節 台灣的政治環境、電視制度與媒體改革………………………...42 第一項 解嚴前：國家嚴密控制民間社會與媒體…………………...43 第二項 解嚴後的電視生態與民間的媒體改革訴求………………...45 第三節 公共電視在台灣的發展…………………………………………...46 第一項 公共電視的緣起……………………………………………...47 第二項 公共電視的建台過程………………………………………...48 第四節 國內相關研究……………………………………………………...52 第五節 小結………………………………………………………………...56 第四章 公共廣電集團的政策背景……………………………………………...58 第一節 影響公共化政策的外在環境…………………………………….....58 第一項 政黨輪替…………………………………………………….....58 第二項 媒體環境與產業生態的改變……………………………….....59 第三項 學界的推動………………………………………………….....62 第四項 數位化做為公共化的契機………………………………….....63 第二節 國家、社會與媒體的關係……….....................................................64 第一項 國家與媒體………………………………………………………64 第二項 民間社會與媒體…………………………………………………67 第三節 無線電視公共化的歷程………………………………………….....69 第四節 小結……………………………………………………………….....75 第五章 公共廣電集團政策的正反論述……………………………………….....76 第一節 行政部門………………………………………………………….....76 第二節 立法院與各政黨………………………………………………….....79 第三節 台視與華視之立場……………………………………………….....87 第四節 媒體改革團體…………………………………………………….....90 第五節 媒體與社會輿論………………………………………………….....93 第六節 小結………………………………………………………………...113 第六章 社會、政治與媒體部門的互動及其影響……………………………...115 第一節 「兩公」到「一公一民」的政策轉折…………………………...116 第一項 總統府的消極態度……………………………………………..116 第二項 行政院各部會立場之差異……………………………………..120 第三項 立法院對「公共化」不理解產生的抗拒……………………..126 第二節 行政院初次提出〈無線電視公股釋出條例〉草案………………128 第一項 在野黨態度的轉化……………………………………………..128 第二項 華視工會對公共化疑慮的化解………………………………..131 第三項 媒改團體擴大社會結盟………………………………………..135 第三節 進入立法程序的爭議……………………………………………...137 第一項 台視與華視員工權益之保障…………………………………..138 第二項 股權轉讓審議小組的組成方式………………………………..140 第三項 華視民股的處理方式…………………………………………..140 第四項 各方勢力妥協下的〈無線電視事業公股處理條例〉...……...145 第四節 公共廣電集團的誕生……………………………………………...145 第一項 當前公共廣電集團的問題……………………………………..147 第二項 媒改團體的角色………………………………………………..149 第七章 結論與建議……………………………………………………………...153 第一節 研究發現與結論……………………………………………………..153 第二節 公廣集團的未來……………………………………………………..158 第三節 研究限制與建議……………………………………………………..159 第一項 研究限制………………………………………………………..159 第二項 未來研究建議…………………………………………………..160 參考書目……………………………………………………………………………161 附錄…………………………………………………………………………………168 附錄一：深度訪談對象名單……………………………………………………….168 附錄二：報紙新聞報導…………………………………………………………….169 附錄三：〈無線電視事業公股處理條例〉…………………………………………171 圖目錄 圖1-1：研究架構……………………………………………………………………..9 表目錄 表3-1：法、瑞、德、英、日、美等國的公共電視運作模式……………………34 表3-2：公共電視法草案的主要爭議………………………………………………50 表3-3：公共電視的相關研究……………………………………………………….54 表4-1：1998到2004年無線與有線電視全時段節目收視率情形統計表…….....60 表4-2：1998年到2004年無線與有線電視的有效廣告量統計表…………….....61 表4-3：公共化政策歷程與重要事件……………………………………………….74 表5-1：我國與世界各國公共電視經費比較表…………………………………….84 表5-2：媒改團體對公共化之釋疑………………………………………………….91 表5-3：無盟對於公共化的主張…………………………………………………….92 表5-4：林重謨與陳文茜口角後的相關報章討論………………………………….94 表5-5：廣電法修正案的相關報章討論…………………………………………….99 表5-6：從兩台民營化到林佳龍確立公媒體集團的相關報章討論………………101 表5-7：公視「硬地音樂展」的相關報章討論……………………………………105 表5-8：「九十五年度擴大公共建設投資計畫特別預算案」的相關報章討論..................................................................................................................107 表5-9：無線電視事業公股處理條例草案的最後立法階段的相關報章討論…………………………………………………………………………..108 表6-1：媒改團體對政府政策之回應與行動(公股處理條例送立院前)…………125 表6-2：媒改團體與其他社運團體的合作與行動………………………………...137 表6-3：〈無線電視事業公股處理條例〉草案的爭議條文……………………….142 表6-4：〈無線電視事業公股處理條例〉的要項…………………………………14