Old-age care in welfare state change in Germany and Sweden

1\. Einleitung 1 2\. Warum Altenpflege-Arbeitsmärkte vergleichen? 6 2.1. Warum Deutschland und Schweden? 7 2.2. Warum Altenpflege? 8 2.3. Warum Altenpflege- Erwerbsarbeit? 10 3\. Forschungsstand: Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel 12 3.1. Wandel in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung 13 3.2. Altenpflege als Teilbereich sozialer Dienstleistungen in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung 18 3.3. Altenpflege(arbeit) in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung 26 4\. Altenpflegearbeitsmärkte im wohlfahrtsstaatlichen Wandel – Theoretisch-analytischer Rahmen 33 4.1. Konzepte des institutionellen Wandels und das Pfadabhängigkeits-Konzept: Wandel oder Kontinuität in der Altenpflegearbeit? 34 4.1.1. Das Konzept der Pfadabhängigkeit 34 4.1.2. Konzepte des institutionellen Wandels 38 4.2. Pflegearbeit in Konzepten der Wohlfahrtsforschung 40 4.2.2. Pflege im Wohlfahrts-Mix 40 4.2.3. Pflegearbeit in Wohlfahrtsstaatsregimen 46 4.3. Arbeitsmarkt- und professionalisierungstheoretische Ansätze 51 4.3.1. Segmentations- und segregationstheoretische Ansätze: Der Pflegearbeitsmarkt als Jedeperson-Arbeitsmarkt? 51 4.3.2. Das Konzept der Prekarisierung und die atypische Beschäftigung 56 4.3.3. Flexibilisierungstheoretische Ansätze: Atypische Erwerbsformen und geringe Qualifikationen in der Pflege 61 4.3.4. Berufs- und professionalisierungstheoretische Ansätze: Zur Professionalisierung der Pflegearbeit 64 4.4. Steuerungs- und regulierungstheoretische Ansätze 70 4.5. Zusammenfassung, Forschungshypothesen und Analyseschema 78 5\. Methoden 82 5.1. Methodische Einordnung 82 5.2. Was wurde in der statistischen Auswertung untersucht? 85 5.3. Die Statistiken 86 5.3.1. Deutschland 87 5.3.1.1. Mikrozensus, Beschäftigtenstatistik und Pflegestatistik 90 5.3.1.2. Kritische Einschätzung der Datenlage 93 5.3.2. Schweden 95 5.3.1. Die Erwerbsformen 98 5.3.2. Die Berufe 99 5.4. Berufsgruppen und Arbeitsvolumen: Vorschlag für eine Kategorisierung der Berufe der deutschen Pflegestatistik 100 6\. Der deutsche Sozialstaat, der schwedische Wohlfahrtsstaat und die Altenpflege 104 6.1. Der deutsche Sozialstaat und der schwedische Wohlfahrtsstaat 105 6.1.1. Zentrale wohlfahrtsstaatliche Gestaltungsmerkmale 105 6.1.1.1. Deutschland: Immer noch eine ungebrochene Vorrangstellung des Sozialversicherungsprinzips? 107 6.1.1.2. Schweden: Soziale Dienste als Schlüsselelement des Wohlfahrtsstaates 112 6.1.2. Die Sozialpartner in der Sozialpolitik 116 6.2. Entwicklungspfade der öffentlichen Altenpflege bis in die 1990er Jahre 119 6.2.1. Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und die Rolle der Frauen 119 6.2.2. Nachbarberufe und traditionelle Rollenerwartungen 121 6.2.3. Die Bedeutung der ambulanten Pflege 122 6.2.4. Altenpflegearbeit im traditionellen Wohlfahrt-Mix 126 6.2.5. Verberuflichungsprozesse seit den 1950er Jahren 127 6.2.6. Beschäftigungsverhältnisse und Qualifikationen 134 6.2.7. Die staatliche Steuerung der regulären Altenpflege bis in die 1990er Jahre 138 6.2.8. Zusammenfassung: Die Pflegepfade in Deutschland und Schweden bis Anfang der 1990er Jahre 141 6.3. Altenpflege in Deutschland und Schweden heute: Rahmenbedingungen und Organisation 145 6.3.1. Rechtliche und finanzielle Rahmenbedingungen 145 6.3.2. Der Wohlfahrts-Mix der Altenpflege 151 6.3.3. Die Akteure und die reguläre Altenpflegearbeit 155 6.3.4. Entwicklungsgrad der öffentlichen Pflegesysteme 159 6.3.5. Die Pflegebeschäftigten 162 6.3.6. Der Arbeitskräftebedarf in der Altenpflege 167 6.3.7. Zusammenfassung 168 7\. Die Wende zum Markt – Liberalisierungspolitik im öffentlichen Bereich 169 7.1. Der Steuerungswandel: Die „Wende zum Markt“ 170 7.2. Der Steuerungswandel in Deutschland 175 7.2.1. Hintergrund: Vereinigung, Erschöpfung des Sozialstaates und der Wahlsieg von Rotgrün 176 7.2.2. Liberalisierungspolitik in Deutschland 180 7.3. Der Steuerungswandel in Schweden 185 7.3.1. Hintergrund: Wirtschaftskrise und Machtverlust der Sozialdemokraten 186 7.3.2. Dezentralisierung 188 7.3.3. Liberalisierungspolitik in Schweden 189 7.4. Der Steuerungswandel im Sozialbereich und die Rolle der Altenpflege 193 8\. Die Altenpflegearbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren 197 8.1. Die allgemeinen Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren 198 8.1.1. Die Entwicklung der Erwerbsformen in Deutschland 203 8.1.2. Die Entwicklung der Erwerbsformen in Schweden 205 8.1.3. Zusammenfassung 209 8.2. Die Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden 211 8.2.1. Die Trägerschaft: Öffentlich, gemeinnützig, privat 216 8.2.2. Die Entwicklung der Erwerbsformen in der Altenpflege 220 8.2.2.1. Die Entwicklung der Erwerbsformen in der deutschen Altenpflege 220 8.2.2.2. Die Entwicklung der Erwerbsformen in der schwedischen Altenpflege 228 8.2.2.3. Zusammenfassung: Erwerbsformen in der deutschen und schwedischen Altenpflege 233 8.2.3. Die Qualifizierungsentwicklung in der Altenpflege 237 8.2.3.1. Die Entwicklung der Qualifikationen in der deutschen Altenpflege 237 8.2.3.2. Die Entwicklung der Qualifikationen in der schwedischen Altenpflege 241 8.2.3.3. Zusammenfassung: Qualifikationen in der deutschen und schwedischen Altenpflege 245 8.3. Zusammenfassung: Die Entwicklung der formalen Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren 247 9\. Die Gesundheits- und Pflegepolitik 252 9.1. Die Gesundheitspolitik und die Entwicklung der Altenpflege 253 9.1.1. Kostendämpfungspolitik als Bremse? 253 9.1.2. Steuerungs- und Instrumententransfer? 254 9.1.3. Verschiebung der Pflegebeschäftigung 256 9.1.4. Umstrukturierung des Altenpflegesektors 257 9.2. Altenpflegepolitik 259 9.2.1. Die öffentlichen Ausgaben für den Altenpflegebereich 259 9.2.2. Weichenstellungsgesetze im Altenpflegebereich 263 9.2.2.1. Das Pflegeversicherungsgesetz in Deutschland 263 9.2.2.2. Die ÄDEL-Reform in Schweden 272 9.2.3. Weitere zentrale Gesetze und pflegepolitische Maßnahmen 276 9.2.3.1. Deutschland 276 9.2.3.2. Schweden 282 9.2.4. Steuerungswandel und Steuerungseffekte in der Altenpflege 287 9.2.4.1. Deutschland 287 9.2.4.2. Schweden 289 9.2.5. Die reguläre Altenpflegearbeit 294 9.2.5.1. Steuerung des Personaleinsatzes 294 9.2.5.2. Die Rolle der formellen Pflegekräfte 300 9.3. Die Frage nach der Pfadabhängigkeit: Wie hat sich die pflegepolitische Steuerung der Altenpflege seit den 1990er Jahren verändert? 304 9.4. Zusammenfassung 311 10\. Die Arbeitsmarktpolitik 314 10.1. Arbeitsrechtliche Regulierungen in Deutschland und Schweden 315 10.1.1. Erwerbsformen in Deutschland und Schweden 316 10.1.2. Arbeitsrechtliche Regulierungen in Deutschland 317 10.1.3. Arbeitsrechtliche Regulierungen in Schweden 320 10.1.4. Arbeitsrechtliche Regulierungen in beiden Ländern und die Effekte auf die Altenpflegearbeitsmärkte 322 10.2. Aktive Arbeitsmarktpolitik 326 10.2.1. Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland 328 10.2.1.1. Von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik 328 10.2.1.2. Der Instrumentenmix 331 10.2.2. Aktive Arbeitsmarktpolitik in Schweden 336 10.2.2.1. Von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik 338 10.2.2.2. Der Instrumentenmix 338 10.2.3. Aktive Arbeitsmarktpolitik im Vergleich und die beschäftigungspolitische Rolle des Staates 341 10.3. Pflegerelevante arbeitsmarktpolitische Maßnahmen 345 10.3.1. Deutschland 345 10.3.1.1. Beschäftigungsfördernde Maßnahmen 346 10.3.1.2. Bildungsorientierte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen 349 10.3.2. Schweden 353 10.3.2.1. Bildungsorientierte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen 353 10.3.2.2. Beschäftigungsfördernde arbeitsmarktpolitische Maßnahmen 355 10.3.3. Diskussion: Pflegerelevante arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in Deutschland und Schweden 358 10.3.4. Hat die Arbeitsmarktpolitik die Verberuflichung und Stabilisierung des Altenpflegearbeitsmarktes gefördert? 361 10.4. Die Frage nach der Pfadabhängigkeit: Wie hat sich die arbeitsmarktpolitische Steuerung der Altenpflegearbeitsmärkte seit den 1990er Jahren verändert? 362 10.4.1. Deutschland 362 10.4.2. Schweden 365 11\. Die (berufliche) Bildungspolitik 367 11.1. Die Altenpflegeausbildung und das dominante Ausbildungssystem 369 11.2. Berufsbezogene Maßnahmen 373 11.3. Allgemeine Weiterbildungsmaßnahmen 379 11.4. Akademisierung 383 11.5. Die Frage nach der Pfadabhängigkeit: Wie hat sich die bildungspolitische Steuerung der Altenpflege seit den 1990er Jahren verändert? 385 11.6. Zusammenfassung und Diskussion 386 12\. Die EU-Politik 390 12.1. Die EU und die Sozialpolitik 391 12.1.1. Der Vorrang marktschaffender Politik 391 12.1.2. Soziale Dienstleistungen 395 12.2. Die EU und die Altenpflege 397 12.3. Die EU-Regulierungen und die Altenpflegekräfte 402 12.3.1. Transnationalisierung der Altenpflegearbeit 403 12.3.2. Die Anerkennung der Berufsqualifikationen 407 12.3.3. Die Förderung flexibler Erwerbsformen 409 12.4. Zusammenfassung, Ausblick und die Frage nach der Pfadabhängigkeit 414 13\. Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel 417 13.1. Pflegepolitik im inkrementellen Wandel 418 13.2. Die Altenpflege-Arbeit: Zwischen Professionalisierung und Prekarisierung 423 13.2.1. Die Liberalisierungspolitik und die beschäftigungsrelevanten Steueranreize 423 13.2.2. Die empirische Entwicklung 424 13.3. Ausblick 429Im Rahmen der Forschungsarbeit wird die Entwicklung und Steuerung der formellen Altenpflegearbeitarbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1950er Jahren bis zum Jahr 2007 untersucht. Die übergreifende Fragestellung befasst sich damit, wie die Länder der angesichts des wachsenden Bedarfs an Pflegedienstleistungen ihre Pflegepolitik ausrichten. Welche Arbeitsteilungen zwischen Familie, Staat, gemeinnützigen Organisationen und kommerziellen Anbietern im Altenpflegebereich werden gefördert? Setzen die Länder auf eine Professionalisierung und Stabilisierung der regulären Altenpflegearbeit, sind Informalisierungsentwicklungen im Sinne einer Übertragung der Altenpflege an die Familie oder den grauen Markt erkennbar oder zeigen sich Prekarisierungs- und De-Professionalisierungstendenzen? Die Forschungsarbeit lässt sich der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung zuordnen. Sie stellt eine theoriegeleitete Fallstudienanalyse dar, die zwei Länderstudien beinhaltet und die in vergleichender Perspektive die formale Altenpflege-Erwerbsarbeit in Deutschland und Schweden untersucht. Die qualitative Untersuchung basiert auf Literatur- und Dokumentenanalysen sowie ergänzenden Interviews und umfasst Policy-Analysen (Pflegepolitik, Arbeitsmarkt- und Berufsbildungspolitik, EU- Politik) und eine statistische Auswertung der Arbeitsmärkte wie der Altenpflege-Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden. Zur Bearbeitung der Forschungsfragen werden Konzepte der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung, zum institutionellen Wandel und der Pfadabhängigkeit, politikwissenschaftliche Steuerungs- und Regulierungskonzepte sowie arbeitsmarkt- und professionstheoretische Ansätzen miteinander verknüpft. Das theoretische Erkenntnisinteresse orientiert sich an dem Pfadabhängigkeitskonzept, demzufolge Wohlfahrtsstaaten auch unter veränderter Rahmenbedingungen eher den einmal eingeschlagenen wohlfahrtsstaatlichen Entwicklungspfad folgen. Konzepte des institutionellen Wandels zeigen dagegen, dass auch ein inkrementeller zu einem paradigmatischen Wandel führen kann. Das liberalisierungspolitische Konzept von Höpner u.a. (2009) geht hingegen davon aus, dass marktschaffende Politik ein politikfeld- und länderübergreifendes Phänomen darstellt. Im Ergebnis zeigt sich seit den 1990er Jahren bis zum Jahr 2007 weder im deutschen noch im schwedischen Pflegebereich ein paradigmatischer Wandel, da an grundlegenden Merkmalen in der Bildungspolitik und der primären familiären bzw. öffentlichen Verantwortung festgehalten wird. Es lassen sich jedoch inkrementelle Veränderungen auf der institutionellen Ebene identifizieren. In beiden Ländern wurde seit den 1990er Jahren die Privatisierung im Pflegebereich gefördert, die Re-Finanzierung der Pflegeanbieter wurde umgestaltet in Richtung mehr Eigenverantwortung und der Anbieterwettbewerb wurde forciert. Mit Blick auf die Entwicklung der Pflegebeschäftigung lassen sich in beiden Ländern Qualifizierungs- und Stabilisierungstrends ausmachen. Parallel dazu zeigen sich aber auch Prekarisierungs- und De- Qualifizierungsentwicklungen, jedoch in unterschiedlichen Zeiträumen. Pflegekräfte in Deutschland sind eher atypisch erwerbstätig und weisen eher eine Ausbildung auf als Pflegekräfte in Schweden. In beiden Ländern hat sich der Wohlfahrts-Mix in Richtung Privatisierung verschoben.The topic of the research is the development and steering of elderly care labour markets in Germany and Sweden since the 1950s till 2007. The overarching question deals with how the countries adjust their policies regarding the regular care work against the growing demand for care services. What divisions of labour are promoted between the family, the government, non- profit organisations and commercial providers? Do the countries rely on a professionalization and stabilization strategy of regular care work? Are tendencies visible for a stronger ‘informalization’, that means a shift of elderly care work onto the family or the grey market? Or, are there tendencies of a de-professionalization and a precarisation of regular care work? The research can be categorized as comparative welfare state research. It represents a theory-based case study analysis, which includes two country studies and which examines in a comparative perspective the formal elder care work in Germany and Sweden. The qualitative research is based on literature and document analysis as well as additional interviews and includes policy analysis (care policy, labor market and vocational training policy, EU policy), and a statistical analysis of the labour markets and the elderly care labour markets in Germany and Sweden. It links concepts of comparative welfare state research, of institutional change and path dependency, of political steering and regulation as well as approaches of labour market and profession theory. The theoretical research interest is guided by the concept of path dependence according to which welfare states are likelier to follow a given welfare path once chosen. Concepts of institutional change show, however, that even an incremental change may lead to a paradigmatic shift. The concept of political liberalization of Höpner et al. (2009) assumes again that market- creating policy is a cross-national and overarching policy field phenomenon. To sum up, no paradigmatic shift becomes apparent in either the German or Swedish elder care sector since the 1990s till 2007, because basic principles of educational policy and the primary family or public responsibility were retained unchanged. In both countries, however, incremental changes at the institutional level can be identified. Both in Germany and in Sweden, privatization in the care sector has been promoted since the 1990s, the re- financing of the care provider has been transformed in the direction of more individual responsibility, and competition among providers has been forced. Regarding the development of the elderly care labour markets there are stabilization and professionalization trends and incentives of care work in both countries. On the other hand, the incentives support also a precarisation and a de-professionalization of care work in Germany and Sweden, but in different time periods. German care-givers are rather atypically employed and more often have vocational training than Swedish care-givers. In both countries, the welfare mix has shifted towards privatization