La realizzazione dei principi del giusto processo e del giusto procedimento nella riforma del giudizio di responsabilità amministrativa

L’elaborato si propone di analizzare gli aspetti più problematici dell’opera di riordino e di sistematizzazione della disciplina del giudizio di responsabilità amministrativa, in conseguenza dell’approvazione del codice di giustizia contabile (d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174). La trattazione si sofferma sulle novità apportate dal codice nella prospettiva della realizzazione dei principi del giusto processo e, con riferimento alla fase preprocessuale, del giusto procedimento. Il primo capitolo “La genesi e lo sviluppo del giudizio di responsabilità amministrativa”, si sofferma sulla nascita del giudizio di responsabilità amministrativa quale giudizio “speciale” del giudizio di conto, per poi proseguire con la disamina della “natura ibrida” di questo modello di giustizia, caratterizzato dalla coesistenza di elementi di matrice processualcivilistica e ed elementi di matrice processualpenalistica. Dopo una breve rassegna delle innovazioni apportate al processo contabile dalle riforme degli anni Novanta (l. 19/94, 20/94 e l. 639/96), l’elaborato affronta il tema dell’interpositio legislatoris nella delimitazione dell’ambito della giurisdizione contabile ed il problema della natura, esclusiva o concorrente, della stessa. In seguito, vengono esaminate le molteplici aporie del giudizio di responsabilità amministrativa sul piano del giusto processo. Da ultimo, vengono ripercorse le tappe della codificazione della giustizia contabile, con particolare riferimento ai criteri direttivi della legge delega (art. 20 l. 124/2015), alle ragioni della riforma e ai principi che hanno ispirato la stessa. Nel secondo capitolo ”La denuncia di danno”, vengono analizzate le criticità dell’assetto previgente della fase preprocessuale e le novità apportate dalla novella codicistica nella prospettiva della realizzazione del principio del “giusto procedimento”. In seguito, la trattazione si sofferma sulla “specificità” e “concretezza” della notitia damni, quale condizione necessaria per l’avvio dell’istruttoria da parte del pubblico ministero contabile, e sul sistema di nullità degli atti istruttori e processuali posto a presidio di questo divieto. Si analizza poi la regolamentazione codicistica della denuncia di danno erariale, con particolare riferimento ai soggetti tenuti all’obbligo di denuncia. Nel terzo capitolo “L’attività istruttoria del procuratore contabile ed il contraddittorio in fase preprocessuale”, viene analizzata l’evoluzione del ruolo del pubblico ministero contabile nel giudizio di responsabilità amministrativa, in conseguenza della novella codicistica. Si affronta, inoltre, il tema della “specificazione” dei poteri istruttori del procuratore, ponendo in luce i primi rilievi critici in ordine al modello di istruttoria scelto dal legislatore delegato, che risente ancora dell’influsso del processo penale. Viene effettuata una puntuale disamina delle innovazioni apportate dal codice alla disciplina delle richieste istruttorie, nella prospettiva del potenziamento delle garanzie difensive dei soggetti coinvolti nel procedimento, per poi evidenziare i molteplici profili di criticità della regolamentazione delle deleghe istruttorie e delle nullità di cui all’art. 65 c.g.c. La trattazione prosegue con il tema dell’accesso al fascicolo istruttorio da parte del presunto responsabile e del precedente giurisprudenziale costituito dalla sentenza n. 28/2015/QM. Il capitolo si chiude con l’analisi dei rapporti fra invito a dedurre ed atto di citazione. L'art. 87 c.g.c. stabilisce, infatti, che la citazione sia nulla nel caso in cui non vi sia corrispondenza fra l’esposizione dei fatti nell’atto di citazione e gli elementi essenziali del fatto esplicitati nell’invito a dedurre. Una simile sanzione è stata introdotta al fine di garantire che la difesa e la partecipazione del presunto responsabile al procedimento siano effettive, potendo questi dispiegare le proprie difese su tutti i fatti alla base della contestazione. Nel quarto capitolo “L’esercizio dell’azione contabile e il potere sindacatorio ordinatorio”, viene analizzata la disciplina dell’archiviazione, mettendo in luce la perdurante assenza di un controllo giurisdizionale sulle determinazioni del magistrato inquirente. La trattazione prosegue con l’analisi delle caratteristiche dell’azione di danno e della prospettazione di una sua “disponibilità”, tesi elaborata a partire dalla nuova regolamentazione dell’archiviazione e della rinuncia agli atti del processo. In seguito, viene esaminato il problema della mancato riconoscimento del potere di agire in giudizio all’ente danneggiato e del ruolo marginale riservato allo stesso nello svolgimento del processo. Viene poi effettuata una ricostruzione dei principali orientamenti giurisprudenziali e dottrinali sul potere sindacatorio ordinatorio del giudice contabile. Il capitolo, infine, si sofferma sul suo pressoché totale superamento, nella prospettiva della realizzazione del principio del giusto processo. Nel quinto capitolo “L’istruttoria processuale”, si analizza la mancanza di una regolamentazione organica della disciplina dell’istruttoria preprocessuale nelle fonti previgenti. La trattazione si sofferma poi sul potere sindacatorio istruttorio del giudice contabile, sul carattere documentale dell’istruttoria e sul problema della compatibilità di questi aspetti con l’art. 111 Cost. Nella seconda parte del capitolo, viene esaminata la disciplina codicistica dell’istruttoria processuale, con particolare riferimento ai poteri istruttori del giudice contabile e alla latitudine applicativa del principio dispositivo (art. 94 c.g.c). In seguito, si effettua una ricognizione dei mezzi di prova contemplati dalla novella codicistica e delle relative modalità di assunzione. Il capitolo si chiude con la disamina della valenza probatoria dei pareri resi dalla Corte dei conti nell’esercizio della funzione consultiva