Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi

Eduskunta antoi uuden yliopistolain vuonna 2009. Laki tuli voimaan vuoden 2010 alussa. Lain myötä yliopistot irrotettiin valtio-organisaatiosta ja yliopistoille annettiin taloudellis-hallinnollinen autonomia. Lakimuutoksen yhteydessä yliopistoille annettiin myös itsenäinen työnantaja-asema ja yliopistojen kaikki palvelussuhteet muutettiin virkasuhteista työsuhteiksi. Uuden yliopistolain antamisen yhteydessä eduskunta edellytti, että hallitus seuraa yliopistouudistuksen toteutumista sekä vaikutuksia ja antaa asiasta selvityksen sivistysvaliokunnalle vuoden 2012 kevätistuntokaudella. Tätä tarkoitusta varten opetus- ja kulttuuriministeriö kilpailutti arviointitoimeksiannon keväällä 2011 ja valitsi sen perusteella arviointityön toteuttajaksi Gaia Consulting Oy:n ja Innovus Oy:n muodostaman asiantuntijaryhmän. Lisäksi ministeriö asetti arviointityön toteuttamisen tueksi tukiryhmän. Ministeriön määrittelemän toimeksiannon mukaisesti arvioinnin pääkysymyksenä tarkasteltiin sitä, millaisia vaikutuksia uudella lainsäädännöllä on siirtymävaiheessa ollut yliopistoissa. Toimeksiannon mukaisesti näitä vaikutuksia tarkasteltiin ensisijaisesti yliopistoyhteisön sisällä strategisen johtamisen ja henkilöstöpolitiikan alueilla. Arviointihanke toteutettiin elokuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisenä aikana, jolloin yliopistolain voimaantulosta oli ehtinyt kulua verrattain lyhyt aika muutoksen luonne ja laajuus huomioon ottaen. Sen vuoksi arvioinnin painopiste onkin tässä arvioinnissa ollut yliopistolain mukanaan tuomien yliopistojen sisäisten muutosten sekä niiden vaikutusten tarkastelussa. Arvioinnin toteuttamista ohjasi näkemys, jonka mukaan arvioitavasta kohteesta rakentuu todellisuuskuva käytettävien arviointiaineistojen kautta. Arviointiaineistot koostuivat lainsäädäntöaineistosta, yliopistojen strategioista ja johtosäännöistä, yliopistoille suunnatuista tietokartoituksista, rehtoreiden, valtionhallinnon ja yliopistojen sidosryhmien haastatteluista, yliopistojen valituille toimielimille, henkilöstölle ja sidosryhmien edustajille toteutetuista kyselyistä sekä arviointihankkeen kuluessa järjestetyistä kahdesta arviointifoorumista. Arviointiaineistojen keruussa oli merkittäviä haasteita. Lisäksi aineistojen sisäinen vertailtavuus oli puuttellista. Kyselyaineiston ja arviointifoorumissa kerätyn määrällisen aineiston analyysissa hyödynnettiin tilastollisia kuvaavia menetelmiä ja haastatteluaineiston analyysissa puolestaan laadullisia menetelmiä, jossa keskeisessä asemassa oli aineiston luokittelu teemakohtaisesti ja sitä kautta rakentuvien samankaltaisuuksien, täydentävyyksien tai mahdollisten erojen tunnistaminen. Vastaavankaltaista laadullista sisällönanalyysia sovellettiin myös kirjalliseen arviointiaineistoon. Maaliskuuhun 2012 mennessä yliopistolakiuudistuksen vaikutukset näyttävät olevan merkittävämpiä strategisen johtamisen alueella kuin henkilöstöpolitiikassa. Vaikutukset strategisessa johtamisessa ovat kohdentuneet ensisijaisesti yliopistojen strategisen ohjauksen ja johtamisen sekä talousjohtamisen vahvistumiseen, sidosryhmäyhteistyön kehittymiseen sekä sisäiseen organisoitumiseen ja johtamisjärjestelmiin. Näiden vaikutusten taustalla olevien muutosten tekemisessä yliopistojen ylimmällä johdolla on ollut keskeinen asema. Henkilöstön osallisuus muutosten tekemisessä näytti ohuelta. Arviointitiedon valossa yliopistot ovat kohtalaisen lyhyessä ajassa omaksuneet uuden roolinsa työnantajaosapuolena ja käyttävätkin aktiivisesti työnantajavaltaansa. Yliopistojen henkilöstömäärät ovat viimeisten vuosien aikana olleet vuoteen 2010 asti kasvussa mutta ovat kuitenkin lakiuudistuksen jälkeen lähteneet maltilliseen laskuun. Yliopistojen tekemät irtisanomiset ovat olleet hyvin maltillisia, ja ne ovat koskeneet ensikädessä muuta henkilökuntaa. Akatemiaprofessoreiden ja tutkijoiden siirtyminen yliopistojen henkilöstöhallinnon alaisuuteen ei ole merkittävissä määrin vaikuttanut yliopistolaitostason henkilöstömäärää koskeviin trendeihin. Tämän arvioinnin valossa lakiuudistus ei ole kohentanut yliopistohenkilöstön työtyytyväisyyttä. Lakimuutoksen mukanaan tuomien uudistusten ja niiden vaikutusten tarkastelu sekä näitä koskevat johtopäätökset eivät näytä tuovan mukanaan olennaisia muutostarpeita uuteen yliopistolakiin. Näiden arviointitulosten valossa on tosin mahdollista täsmentää lainsäädäntöä siten, että yliopistoyhteisön sisäisille jäsenille, etenkin henkilöstölle, luotaisiin myös lainsäädännön kautta entistä paremmat osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet yliopistoaan koskevaan strategiseen suunnitteluun ja siitä käytävään vuoropuheluun. Tosin samaan aikaan on korostettava sitä, että tässä kohdin kyse on ennen kaikkea yliopistoyhteisön sisäisistä toiminta- ja menettelytavoista, jotka ovat vahvasti johtamisen toimintatapoihin ja organisaatiokulttuuriin liittyviä. Toisin sanoen menettelytapoja koskeva lain kirjainkaan ei takaa vaikutusmahdollisuuksien tosiasiallista toteutumista, ellei kuulemisella ja kuulluksi tulemisella ole yhteyttä päätöksentekoon. Arvioinnin tuloksia peilattiin eurooppalaisia yliopistoreformeja koskevia yleisempiä tulkintaviitekehyksiä vasten. Niiden pohjalta voitaneen ajatella, että varsinkin yliopistojen henkilöstön keskuudessa kriittinen lähestymistapa, ei vain tätä yksittäistä lakiuudistusta koskien, vaan myös laajemmin korkeakoulupolitiikan nykyistä linjaa kohtaan on vallitseva. Samalla on huomattava, että varsinkin pienissä yliopistoissa suhtautuminen yliopistolakiuudistuksen tuomiin muutoksiin ja vaikutuksiin yliopistoissa oli myönteisempää kuin suuremmissa yliopistoissa, ja että kaikissa yliopistoissa osa henkilöstöstä kokee, että tehty lakiuudistus on ollut erittäin perusteltu. Lain valmisteluun osallistuneiden poliitikkojen ja virkamiesten sekä siihen keskeisesti vaikuttaneiden sidosryhmien edustajien kannalta taas muutoksen välttämättömyyttä ja tarpeellisuutta kuvaavat lähestymistavat näyttäisivät olevan perustellumpia. Tilivelvollisuuden, suomalaisen yliopistolaitoksen kansainvälisen kilpailukyvyn, tutkimuksen ja koulutuksen tarkoituksenmukaisuuden erityisesti elinkeinoelämän ja sen uudistumisen kannalta sekä julkisen talouden tasapainosta huolehtimisen voisi katsoa olevan uudistamisen tarpeen välttämättömyyttä puoltavia tekijöitä. Kokonaisuutena tarkastellen keskustelu yliopistolakiuudistuksesta ja sen toimeenpanosta on ollut pikemminkin polarisoitunutta eikä yliopistolaitoksen jatkuvaa uudistumista ja siihen liittyviä moniulotteisia tekijöitä pitkällä aikavälillä ole juurikaan tuotu esille. Tässä yhteydessä on hyvä tunnistaa, että yliopistojen rooli yhteiskunnassa on ensisijaisesti poliittinen kysymys, eikä itse yliopistoyhteisökään ole tässä kysymyksessä näkemyksiltään yhtenäinen