Jurisdiction in administrative dispute

U upravnim sporovima sudovi u pravilu odlučuju o tužbama protiv pojedinačnih odluka i postupanja javnopravnih tijela, o tužbama zbog propuštanja donošenja pojedinačnih odluka ili postupanja javnopravnog tijela u propisanom roku te o tužbama protiv upravnih ugovora i njihovog izvršavanja. Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučuje o žalbama protiv presuda nižih upravnih sudova i rješenja protiv kojih je dopuštena žalba, o zakonitosti općih akata, te kad je to posebno određeno zakonom. Uz to, Visoki upravni sud rješava i sukob nadležnosti između nižih upravnih sudova. Predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, a protiv koje nije dopušten redoviti pravni lijek, zatim ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne samouprave, pravne osobe koja ima javne ovlasti, ili pravne osobe koja obavlja javnu službu, potom ocijena zakonitost postupanja ili propuštanja postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, protiv kojeg nije dopušten redoviti pravni lijek, a kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke, te ocjena zakonitost sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora. S druge strane, upravni se spor ne može voditi u stvarima u kojima je sudska zaštita osigurana izvan njega, niti o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene, odnosno postupovnom odlukom javnopravnog tijela. No, može se voditi o zakonitosti odluke koju je donijelo javnopravno tijelo, kao i o granicama ovlasti za odlučivanje, i svrsi radi koje je ta ovlast dana. Ako nije nešto drugo propisano, postupovna odluka javnopravnog tijela može se pobijati tužbom protiv odluke o glavnoj stvari. U Republici je Hrvatskoj upravni spor uređen kao spor pune jurisdikcije, za razliku od stanja kakvo je bilo za vrijeme važenja starog Zakona o upravnim sporovima, kada je Upravni sud bio ovlašten samo za kontrolu zakonitosti upravnih akata, te je, uglavnom, sudio na temelju činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku. Budući da je sada osiguranje objektivnog prava u drugom planu, ono se, u pravilu, štiti kroz odlučivanje o subjektivnim pravima tužitelja. Štiteći subjektivna prava tužitelja povrijeđena pojedinačnim odlukama i postupanjima javnopravnih tijela, štiti se objektivni pravni poredak. Upravni se sudovi ustanovljavaju za područje jedne ili više županija. Mjesna se nadležnost uglavnom određuje prema tužiteljevom prebivalištu, odnosno sjedištu ili boravištu. Ako se nadležnost ne može odrediti na navedeni način, nadležan je upravni sud na čijem području ima sjedište javnopravno tijelo nadležno u prvom stupnju. Sudovi obavljaju sudbenu vlast u svom sjedištu, a iznimno u stalnim službama i odjelima. Sudačka je dužnost povjerena sucima osobno, te, osim iznimno, u prvom stupnju sudi sudac pojedinac. Nadležnost se ocjenjuje prema podacima iz tužbe i činjenicama koje su sudu poznate. Sud će se, ako utvrdi da je nadležan drugi sud, rješenjem oglasiti nenadležnim, i ustupiti tužbu nadležnom sudu. Ako se, međutim, okolnosti na kojima je utemeljena nadležnost promijene za vrijeme spora, postojeći sud zadržava nadležnost za vođenje spora. U Republici Hrvatskoj djeluju četiri upravna suda, a to su Upravni sud u Zagrebu, Upravni sud u Splitu i Upravni sud u Rijeci. Posebni, Upravni sud u Zagrebu, ustrojen je prvi puta 1939. godine, da bi već po završetku Drugog svjetskog rata, dolaskom Jugoslavije, upravni sudovi bili ukinuti, a ponovno uspostavljeni tek 1952. godine, prvim Zakonom o upravnim sporovima. Prije nego što je osnovan samostalni republički Upravni sud 1977. godine, sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih konačnih upravnih akata osiguravala se u sklopu posebnog upravnog odjela unutar Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Nadležnost, sastav suda i pravila odlučivanja upravnih sudova danas su uređena Zakonom o upravnim sporovima, zadnji put izmijenjenim 2017. godine. Izmijenjene odredbe odnose se na troškove sudskog postupka te na zastupanje interesa Vlade Republike Hrvatske, kada je Vlada tuženik u sporu. Odredbe o troškovima zapravo su vraćene na rješenje iz 2010. godine, te je vrijednost predmeta u upravnom sporu određena kao neprocijenjiva. Svaka stranka, u pravilu, prethodno sama podmiruje troškove postupka, a stranka koja izgubi spor na kraju snosi sve troškove. Sud, dakle, mora iz Državnog proračuna, osigurati sredstva za očekivane troškove. No, Državni proračun za 2017. godinu, kao ni njegove projekcije za 2018. i 2019. godinu, ne predviđaju taj porast u rashodima. Kod odredbe je o posebnom zastupniku Vlade RH pak nejasno radi li se zaista o uvođenju dodatnog zastupnika Vladi. Ako da, dovodi se u pitanje jednakost pred zakonom, budući da je Vlada RH, kao tuženik, dovedena u povoljniji položaj od tužiteljevog. Ako ne, ponavlja se već rečeno u odredbama o službenoj osobi javnopravnog tijela koja zastupa javnopravno tijelo. Upravni sudovi odlučuju u postupcima različite materije zbog specifičnosti uprave kao najšire razine državnog upravljanja. Među ostalim, upravni sudovi odlučuju o zahtjevu za dodjelom azila odnosno supsidijarne zaštite, rješavaju pitanja zakonitosti odluka javnopravnih tijela koje se tiču općih prava, obveza i pravnih interesa, te postupaju u slučaju šutnje administracije. U prvom stupnju, o zahtjevu za azil odlučuje Ministarstvo Unutarnjih poslova. Protiv njegovih odluka može se pokrenuti upravni spor. Ulogu drugostupanjskog tijela u postupku odlučivanja o zahtjevu za azil upravni je sud počeo obnašati 2012. godine. Do tada je o žalbama tražitelja azila odlučivalo Povjerenstvo za azil. Analiziranjem odluka upravnog suda o zahtjevu za azil pokazala se zabrinjavajuća praksa. U nijednom slučaju nije bilo odlučeno da se predmet vrati na odlučivanje prvostupanjskom tijelu. Presude u kojima je tužbeni zahtjev odbijen uglavnom nisu sadržavale uputu o pravnom lijeku. U uvodima analiziranih presuda ne navodi se uvijek državljanstvo ili zemlja ranijeg uobičajenog boravka tražitelja, a u obrazloženjima koja se odnose na državljane iste zemlje primjećuju se šablonski argumenati. Iz sadržaja nekih presuda nije se moglo ustanoviti koji su dokazi izvedeni niti kako ih je sud ocijenio. U obrazloženjima često nije naveden kauzalni slijed, zbog čega je teško pratiti put zaključivanja kojim se sud vodio. Nije bilo pozivanja suda na odredbe međunarodnog prava, iako mu je to bilo pravo i dužnost. Visoki upravni sud Republike Hrvatske, rješavajući o prijedlogu za djelomičnu obustavu izvršenja općeg akta, odlučio je da se obustavlja izvršenje odredbe Pravilnika o nadzoru i provjeri kvalitete rada revizorskih društava, samostalnih revizora, zajedničkih revizorskih ureda i ovlaštenih revizora do donošenja presude. U ovom je predmetu podnešen zahtjev za ocjenu zakonitosti odredbe Pravilnika, koja je dozvoljavala Hrvatskoj revizorskoj komori da pokrene izvanredni nadzor i provjeru kvalitete rada revizorskog društva to jest samostalnih revizor, kod o čemu odluku donosi (dalje: Komora), te nadzora na zahtjev Odbora za javni nadzor revizije, Komora o početku nadzora mora obavijestiti revizorsko društvo, to jest samostalnog revizora, u roku koji je kraćem od 30 dana prije početka nadzora. Prema ocjeni su Suda razlozi na kojima je podnositelj utemeljio svoj zahtjev doveli u osnovanu sumnju suglasnost sporne odredbe sa Zakonom o reviziji. Sud je zato iskoristio svoje pravo da rješenjem obustaviti izvršenje osporavanog općeg akta, do donošenja presude o osnovanosti zahtjeva. Pravično suđenje u razumnom roku pravo je svake osobe. Svatko ima pravo da neovisni i nepristrani sud ustanovljen zakonom odluči o njegovim pravima i obvezama, kao i o sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo. Zaštita prava na suđenje u razumnom roku uređena je Zakonom o sudovima. Hoće li stranka zbog nedonošenja rješenja u roku moći podnijeti žalbu, ili pokrenuti upravni spor ovisi o tome je li o spornom upravnom pitanju rješavalo prvostupanjsko ili drugostupanjsko tijelo, odnosno je li odluka uprvom stupnju upravnog postupka konačna. Tek nakon što je iscrpljena svaka druga pravna zaštita smije se pokrenuti spor. Spor se pokreće tužbom kojom se zahtijeva donošenje odluke odnosno postupanje koje tuženik nije izvršio u propisanom roku. Tužba se sudu podnosi najranije osam dana od proteka roka propisanog za donošenje pojedinačne odluke, ili za neko postupanje. Tužbom se također može zahtijevati da sud odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke, te postaviti sporedni zahtjev za povratom stvari i naknadom štete. Ako javnopravno tijelo u propisanom roku ne donese pojedinačnu odluku koju je prema propisima dužno donijeti, sud presudom usvaja tužbeni zahtjev i sam rješava stvar, osim ako to nije moguće, ili ako je tuženo javnopravno tijelo rješavalo po slobodnoj ocjeni, u kojim će slučajevima sud narediti tuženiku donošenje odluke u primjerenom roku