National Development Banks in Colombia

En Colombia los bancos nacionales de desarrollo (BND) conforman un sistema de cuatro (inicialmente cinco) instituciones especializadas. Se han enfocado en atender, con instrumentos financieros y no financieros, cuatro fallas de mercado: (i) el escaso financiamiento de largo plazo para proyectos de infraestructura, donde la FDN y Findeter han desempeñado un papel importante; (ii) la baja inclusión financiera, mediante el apoyo de Bancóldex y Finagro a pequeños y medianos productores; (iii) los altos riesgos asociados con la innovación y el cambio estructural, un área en la cual Bancóldex debe ampliar su alcance, y (iv) el limitado financiamiento verde, para lo cual recientemente se ha establecido una coordinación institucional, donde ya hay avances (como la creación del mercado de bonos verdes). El papel de los BND en atender una quinta falla de mercado, el carácter procíclico del financiamiento privado, ha sido limitado. El tamaño del sistema se ha reducido, comparado con el de los años noventa: la participación en el PIB creció para Findeter, se mantuvo para Finagro, y disminuyó para Bancóldex y la FDN, aunque con un impulso reciente en este último caso. Los bancos, excepto la FDN, operan mediante redescuento y se fondean con diversas fuentes nacionales e internacionales En su caso, Finagro se sigue beneficiando del crédito dirigido. El conjunto de los BND debe avanzar en términos de coordinación, para actuar como un verdadero sistema, y debe desarrollarse un nuevo marco regulatorio para las operaciones de redescuento.In Colombia, national development banks (NDB) constitute a system of four (initially five) specialized institutions. They have focused on attending, with financial and non-financial instruments, to four market failures: (i) the provision of long-term financing for infrastructure, in which FDN and Findeter have played an important role; (ii) limited financial inclusion of small and medium-sized producers, with support from Bancoldex and Finagro; (iii) the high risks associated to innovation and technical change, a field in which Bancoldex must expand its role; and (iv) limited green financing, for which there are recent coordinated actions and advances such as the promotion of a market for green bonds. The role of NDBs in attending to a fifth market failure, compensating for the pro-cyclical pattern of private financing, has been limited. The size of the system has shrunk vis-à-vis the early 1990s: its share of GDP has increased for Findeter, while remaining constant for Finagro, and has fallen for Bancoldex and FDN, albeit with a recent increase in the latter. Except for FDN, banks operate through rediscounts and are funded by different national and international sources. Finagro still benefits from directed credit. NDBs must advance in terms of coordination in order to operate as a true system, and there must be a new regulatory framework for rediscount operations.La banca nacional de desarrollo en Colombia Resumen no técnico En Colombia los bancos nacionales de desarrollo (BND) están organizados como un sistema de cuatro (inicialmente cinco) instituciones especializadas. Este sistema fue adoptado durante las reformas de mercado de comienzos de los años noventa, las cuales eliminaron las funciones de fomento del banco central, liberalizaron al sector financiero y privatizaron los bancos públicos, con excepción del Banco Agrario, pero mantuvieron el sistema de bancos de desarrollo. La participación en términos de tamaño de la economía de dos de estas entidades, Findeter y Finagro, ha crecido o se ha mantenido constante, mientras que la de las otras dos, Bancóldex (incluido el IFI, al cual absorbió) y la FDN (anteriormente FEN), se ha reducido. No obstante, la FDN, después de su reestructuración reciente, se encuentra en un dinámico proceso de crecimiento. Los BND operan fundamentalmente mediante crédito de redescuento, excepto la FDN, que lo hace como banco de primer piso, y Bancóldex, que puede hacerlo, pero ha usado muy poco esta facultad. Con excepción del sector agropecuario, para el cual todavía existen instrumentos de crédito dirigido, las demás entidades deben salir a buscar recursos en el mercado local o internacional. Finagro, Findeter y Bancóldex también obtienen recursos del gobierno para líneas de redescuento subsidiadas o a tasas especiales. Los cuatro bancos son muy activos en la promoción de fondos de capital privado y de deuda, administración de portafolios, estructuración de proyectos y asistencia técnica. Este ensayo explora cinco áreas de acción en las cuales los BND deben actuar para superar fallas de mercado, entre las cuales se encuentran el financiamiento contracíclico, el desarrollo de la infraestructura (financiamiento de largo plazo), la inclusión financiera, el fomento a la innovación y el cambio estructural, y las finanzas verdes. En cuanto al financiamiento contracíclico, esta función se ha realizado de forma muy limitada. La cartera de los BND ha tendido a crecer a ritmos más moderados durante los auges crediticios, pero no ha aumentado en forma significativa durante las crisis. Con respecto a la segunda función, la novedad más importante ha sido la reestructuración de la FDN con el desarrollo de infraestructura como foco estratégico. La FDN busca servir como catalizador de la inversión y fuente de financiamiento de proyectos de infraestructura desarrollados como asociaciones público-privadas, en particular el programa de concesiones viales de cuarta generación 4G. Sin embargo, enfrenta importantes retos para movilizar los recursos de otros inversionistas y bancos. Deberá ampliar su foco de acción, como ha comenzado a hacerlo, hacia proyectos de energías renovables o de infraestructura y renovación urbana, aunque evitando entrar en competencia con Findeter. Por su parte, Findeter, el banco especializado en la promoción de la infraestructura urbana y regional, ha sido el más activo desde el cambio de siglo. Ha sido fundamental en la ejecución de programas públicos con un fuerte componente regional en servicios sociales, transporte, vivienda, y agua y saneamiento. Dos bancos, Bancóldex y Finagro, son activos en inclusión financiera. En cuanto al primero, más de la mitad de sus desembolsos en 2017 fueron para las mipymes; además, administra el programa de política de inclusión financiera del país, Banca de las Oportunidades. El segundo destina una gran proporción de los créditos de redescuento a medianos y grandes productores agropecuarios. Uno de sus retos es cómo hacer que los créditos sustitutivos no agoten los títulos de desarrollo agropecuario (TDA) destinados a pequeños productores. Para ello, convendría adoptar la propuesta de la Misión para la Transformación del Campo de destinar el crédito dirigido exclusivamente a dos objetivos: promover la inclusión financiera y fomentar la inversión en el campo de todo tipo de productores. Entre las actividades tradicionales de Bancóldex se encuentra el fomento de la innovación y el cambio estructural, pero estas actividades no han recibido la atención necesaria. Uno de los principales instrumentos del Gobierno en esta área es el programa iNNpulsa, el cual Bancóldex administró hasta el año pasado, pero luego cedió a su fiduciaria. Con excepción de la inclusión financiera, es necesario que las funciones de esta entidad sean definidas con toda claridad, con un importante énfasis en el fomento de la innovación, y no cambien dependiendo de quién la presida. En cuanto a las finanzas verdes, todos los BND han sido incorporados en las políticas de crecimiento verde impulsadas por el gobierno nacional. Para evitar conflictos en este campo, es necesario una mayor coordinación entre ellos para que los proyectos que apoyen se complementen. Si bien el apalancamiento de estas inversiones es reciente, Bancóldex y Findeter han realizado ya una labor importante en términos de apoyo financiero, no financiero y de liderazgo, asumido en el marco del Protocolo Verde. Finagro debe ser mucho más activo en este campo, especialmente en cuanto al buen uso del suelo y la reforestación. En la actualidad existe el mayor apoyo al papel de los BND desde las reformas de mercado de comienzos de los años noventa. En consecuencia, el gobierno nacional debería mantener este sistema, permitiendo que los bancos continúen operando con políticas claras, definidas bajo su orientación. Es crucial, sin embargo, que operen como un sistema y, por tanto, interactúen y coordinen sus actividades, en especial en áreas en donde el mandato de dos bancos o más se cruza. En la actualidad no existe un mecanismo institucional de coordinación, el cual debería, por tanto, crearse. También, los bancos deben intercambiar en forma activa experiencias en materia de fondeo, en particular para garantizar que los programas de financiación sean razonables en términos de costos y consistentes con un sector financiero más competitivo. Tanto o más importante es el apoyo mutuo para desarrollar nuevos instrumentos, en especial la promoción de fondos de capital privado y de deuda, así como sistemas de garantías a la inversión. Además, es crucial que aumente el tamaño del sistema, al menos a los niveles de comienzos de los años noventa, y que los BND cumplan un papel contracíclico más activo cuando sea necesario. Aunque en materia de supervisión la práctica actual debe mantenerse, sería conveniente desarrollar una regulación más específica para las operaciones de redescuento, ya que enfrentan riesgos muy distintos a los del financiamiento de primer piso