Le continuum conception-mise en oeuvre des politiques publiques : variations inter-sites, création du sens et jugement

Notre thèse a deux objectifs, un d’ordre conceptuel et l’autre d’ordre empirique. Nous avons développé un cadre conceptuel interdisciplinaire et interprétatif (IICF) pour l'évaluation du continuum conception-mise en oeuvre. L'IICF comprend trois composantes : 1) évaluer le continuum; 2) interpréter les écarts et les variations; et 3) juger de la mise en oeuvre. Premièrement, en utilisant la littérature sur l'évaluation de la mise en oeuvre, nous évaluons et notons l'écart entre la conception et la mise en oeuvre en mettant en évidence les adaptations apportées par les acteurs locaux. Ensuite, nous tentons d'interpréter et de contextualiser l’écart entre la conception et la mise en oeuvre en utilisant les théories du sensemaking et du sensegiving. L’objectif est d’analyser le processus de création du sens de la politique lors de la mise en oeuvre selon les acteurs, ce qui expliquerait les adaptations locales et les variations pour les évaluations inter-sites. Enfin, le jugement de la qualité de la mise en oeuvre (succès ou échec) sera contextualisé et dérivé des interprétations des acteurs. Afin de mettre en application ce cadre conceptuel, nous avons évalué la mise en oeuvre des amendements de la loi sur la protection de la jeunesse (LPJ) en vigueur depuis juillet 2007. Il s’agit d’une approche basée sur des études de cas multiples, de type instrumental. L’évaluation porte sur trois études de cas et chaque cas correspond à un Centre jeunesse (CJ). Nous réalisons principalement une analyse secondaire de données primaires1. Pourtant l’analyse réalisée dans le cadre de cette étude apporte une nouvelle perspective et regard novateur sur des données analysées différemment dans le cadre de l’évaluation originale. Ainsi, nous avons répondu, en utilisant ces données, à des questions non considérées au moment de la collecte de données. Les données proviennent principalement de quatre sources : 1) entrevues individuelles; 2) entrevues de groupe; 3) questionnaire; 4) documentation. Plusieurs niveaux d’acteurs ont participé à la recherche : des intervenants, des chefs de service et des directeurs. En tout, 159 personnes ont participé à une entrevue individuelle ou de groupe et 384 ont répondu au questionnaire quantitatif. 32 entrevues individuelles ont été réalisées avec les directeurs et certains chefs de service. De même, 19 entrevues de groupe ont été effectuées auprès des intervenants et des comités d’usagers ou groupe de famille d’accueil. Le recrutement des participants a été réalisé selon des critères de représentativité et de pertinence : 1) des représentants de chaque secteur (DPJ, AM, ÉO, Révision, Contentieux, adoption, etc.); 2) les intervenants doivent avoir une expérience de plus de trois ans au sein du CJ; 3) des représentants de chaque palier hiérarchique. L’analyse des données est largement qualitative et interprétative. L’analyse des données porte principalement sur trois unités d’analyse : 1) la mise en oeuvre locale; 2) le transfert et la création du sens; et 3) l’effectivité de la mise en oeuvre. Les résultats sont présentés selon des analyses intra-cas et inter-cas. Principalement, les préparatifs régionaux sont assez similaires d’un CJ à un autre. Bien que l’agence de santé fût l’organisation responsable de la planification et l’organisation de ces activités, le leadership a été porté plutôt par les acteurs des CJ. Des variations sont par ailleurs notées au niveau des préparatifs locaux en rapport avec le moment du début des préparatifs, la formation (PNF, informatisation et formation spécialisée) ainsi que le rôle du DPJ et le soutien de la direction. Bien que la pertinence et le sens des modifications à la LPJ sont presque unanimement reconnus positifs par les acteurs des trois CJ, leur application reste variable à deux niveaux : 1) à l’interne; 2) à l’externe. La variabilité interne est fonction des préparatifs locaux assumés par chaque CJ. Un des éléments soulevés particulièrement est la complexité des procédures et l’informatisation du processus. Le manque de ressources et le taux de roulement élevé au niveau des employés affectent la mise en oeuvre. La variabilité externe réfère aux conditions contextuelles et aux perceptions des ressources du milieu, particulièrement les CSSS qui affectent le niveau d’application de certaines modifications. Des projets innovateurs et créatifs dressent des pistes pour voir la collaboration autrement. Lorsque nous avons tenté de comprendre ces variations selon les processus de création du sens des modifications de la LPJ, on a remarqué que l’essentiel des indices qui ont influencé la création du sens des amendements de la LPJ par les acteurs des CJ provient de la documentation, des formations et des rencontres d’information. Néanmoins, ces indices combinés avec les cadres de référence propres à chacun des acteurs et avec les facteurs contextuels propres à chaque CJ ont influencé le processus de création du sens. La création et le transfert du sens des amendements sont deux processus parallèles, itératifs et perpétuels. Chaque nouvel indice (discussion de groupe, nouvelle formation, etc.) réenclenche ces processus. La création individuelle du sens est omniprésente dans les trois CJ et parfois, apporte des confusions et de multiples interprétations. La tendance vers une création organisationnelle, du moins au moment de la collecte de données, n’était pas totalement établie. Certains écarts d’interprétation persistent encore d’un chef de service à un autre. Dans un contexte où ces derniers – en tant que cadres intermédiaires- sont des créateurs-transmetteurs de sens, ces écarts ont des impacts sur le sens organisationnel. De même, la trajectoire de la création objectivée vers la création intersubjective du sens des amendements n’a pas encore abouti. Des défaillances persistent encore dans le processus de création interorganisationnelle du sens des amendements de la LPJ. Enfin, la préservation des objectifs des modifications de la LPJ est problématique en fonction des moyens dont disposent les CJ. Les moyens nécessaires ne sont pas toujours disponibles. Le manque de ressources (humaines, financières, etc.), mais aussi celles au niveau des ressources du milieu pour assurer une prise en charge complète des parents et favoriser ainsi un retour rapide des enfants en milieu familial, est une réalité soulevée par les participants. De ce fait, le jugement de la qualité de la mise en oeuvre des modifications à la LPJ est relatif dépendamment des acteurs qui portent ce jugement, mais aussi dépendamment de la perspective d’analyse. La mise en oeuvre des modifications a influencé autant les processus de protection des enfants, les processus de prise en charge des parents, mais aussi les conditions de travail des intervenants qui mettent de l’avant une lourdeur administrative et une augmentation de la charge de travail –notamment à cause du temps mis pour l’évaluation de tiers et des échanges avec les partenaires-