Décentralisation et certification foncière à Madagascar : avancées et limites

Basée sur la reconnaissance légale des droits fonciers locaux, la réforme foncière malgache s'attache plus à la formalisation des droits qu'à la gouvernance foncière. Elle permet, au travers de la certification, l'enregistrement de la propriété privée (et non d'autres faisceaux de droits) pour des individus (plus que des collectifs) mais, à la différence du titre, cet enregistrement porte sur des droits d'ores et déjà acquis et socialement reconnus. La politique foncière rompt le monopole de l'administration foncière et confère de nouvelles compétences aux communes (guichet foncier). Elle ne reconnait pas cependant explicitement ni une plus forte subsidiarité dans la gestion foncière (gestion des conflits, validation des transactions) ni la diversité des modes de régulation et des institutions locales. Les guichets fonciers, présents dans un tiers des communes, connaissent des trajectoires contrastées. Un tiers des guichets ont su faire preuve de résilience, plus de la moitié sont dans une situation difficile et un dixième ont cessé leur activité. Ils font à présent face à des enjeux majeurs relatifs à : l'actualisation des systèmes d'information ; leur pérennité financière - le pari sur les gains des certificats se reportant à présent sur ceux de la fiscalité foncière ; leur insertion dans la gouvernance locale et leur appropriation par les équipes communales, les autres instances d'autorités et la population. La certification n'est pas réservée à une élite mais apparait au contraire relativement accessible. Nettement plus sollicitée que l'immatriculation depuis 2005, elle reste mobilisée de façon limitée (9% des ménages en moyenne dans les communes avec guichet). Par ailleurs, les liens de causalité supposés étant ténus, la certification n'a pas eu d'effet notable sur l'accès au crédit, l'investissement ou l'activité des marchés. L'expérience malgache rappelle à nouveau l'importance de découpler formalisation et sécurisation. La demande en certificat est en effet limitée du fait du caractère non généralisé de l'insécurité foncière et de la diversité de dispositifs de sécurisation dont disposent les ménages. La certification, source de sécurisation pour certains, peut parfois générer de l'exclusion pour d'autres. Mais au delà de la certification, le guichet foncier peut contribuer à garantir les droits par ses rôles d'information et d'aiguillage dans les conflits. Néanmoins, la prise en compte par les décideurs publics - notamment lors de l'allocation de terres à des investisseurs - des guichets fonciers et, en amont, des nouvelles lois protégeant les droits fonciers locaux, est loin d'être systématique et rappelle l'importance des dispositifs d'information, de contrôle et de contre pouvoirs dans la mise en pratique des lois. La réforme a eu comme apports majeurs le guichet foncier et les certificats, mais ces dispositifs, à défaut de s'y substituer, se superposent et s'articulent aux arrangements fonciers existants. A la veille de son acte II se posent des questions clés quant aux options à consolider : le renforcement des dispositifs de formalisation (recensement fiscal systématique couplé à la certification groupée) et/ou l'orientation vers une plus forte subsidiarité dans la gestion foncière offrant l'opportunité aux communes de composer avec les différentes modes de validation et de co-arbitrer avec les différentes instances d'autorités locales. (Résumé d'auteur