Instituições informais, ambiente institucional e presidencialismo de coalizão : redesenho do processo político decisório no Congresso Nacional a partir de estudo de caso para as Medidas Provisórias

A presente tese relata pesquisa que avaliou o impacto das instituições informais no processo legislativo federal. A abordagem se deu por meio de estudo de caso do uso de regras informais na apreciação das Medidas Provisórias e o corte temporal abarcou os 29 anos que se situam entre a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em outubro de 1988, e mês de novembro de 2017, data da última coleta de dados. A pesquisa é do tipo Theory Driven, o que significa dizer que o quadro teórico condicionou as questões de pesquisas, a metodologia, as ferramentas utilizadas na busca de respostas às essas questões. Esse quadro é composto por estudos que margeiam o eixo principal do institucionalismo (como autores que se dedicam à pesquisa das instituições informais e sua interação com as instituições formais e à perspectiva gradualista das evoluções institucionais) e enxergam o ambiente institucional como algo dinâmico e fluído. Nesta visão alargada do fenômeno institucional, considera-se que se as instituições condicionam os atores, estes moldam, a todo instante, as instituições que os condicionam. Emprestou-se do Direito, ainda, a visão do diálogo institucional entre os poderes instituídos como ferramenta que condiciona a forma efetiva das instituições. A partir desse quadro e considerando-se o contexto do presidencialismo de coalizão, perseguiu-se o objetivo principal de revelar o resultado da reiterada interação de regras informais e formais adotadas para a o processo legislativo para medidas provisórias, realçando-se as principais informalidades adotadas, o contexto em que surgem, os atores que delas se beneficiam, as possibilidades de consolidação das regras informais por meio da sua transformação em normas escritas. Como resultado, as quase três décadas analisadas pelo estudo revelam que as regras informais compõem a caixa de ferramentas que possibilita a governabilidade do sistema político e servem ao propósito de possibilitar à maioria constituída no Congresso superar possíveis entraves e obstruções e implementar a agenda legislativa. Revelam ainda que o Judiciário, por meio do Supremo Tribunal Federal, atua também como agente político governamental importante na fluidez do presidencialismo de coalizão, seja legitimando e dando eficácia às regras informais adotadas pelo Legislativo, seja pelo ato de simplesmente ignorar a existência das informalidades ao deixar de apreciar ações contestatórias levadas a esse poder por atores contrários às regras formais do Legislativo.This thesis reports research that evaluated the impact of informal institutions in the federal legislative process. The approach was based on a case study of the use of informal rules in the assessment of the Brazilian Provisional Decrees (Medidas Provisórias) that discusses almost three decades of informal practices in this field, held between the promulgation of the Brazilian Constitution, in 1988, and the year of 2017. The research is a Theory Driven type, which means that the theoretical framework conditioned the research questions, the methodology, the tools used in the search for answers to those questions. This framework is composed by studies that are out of the mainstream of institutionalism studies (e.g. studies for informal institutions and their interaction with formal institutions and studies that present a gradualist perspective of institutional developments). The great contribution of these studies is the fact that they understand the institutional environment as something dynamic and fluid. In this expanded view of the institutional phenomenon, not only the institutions constrain and prescribe political actor’s interactions, bus they are also constrained and continuously changed by these same actors. Finally, the vision of the institutional dialogue between the instituted powers as a tool that conditions the effective form of institutions was used in the theoretical framework. From this framework and considering the context of coalition presidentialism, the main objective was to reveal the result of the repeated interaction of informal and formal rules adopted for the legislative process for decrees of urgency and necessity (Provisional Measures), highlighting the main informalities adopted, the context in which they arise, the actors who benefit from them, the possibilities of consolidating informal rules through their transformation into written norms. As a result, it follows that the informal rules make up the Executive toolbox, which makes possible the governance of the political system and the overcoming of possible obstructions. It is also possible to deduce that the Judicial Power, through the Federal Supreme Court, also acts as an important governmental political agent in the fluidity of coalition presidentialism, either by legitimizing and rendering effective the informal rules adopted by the Legislative, act of simply ignoring its existence by failing to appraise judicial actions brought to that power by actors contrary to the formal rules of the legislature.La presente tesis relata investigación que evaluó el impacto de las instituciones informales en el proceso legislativo federal. El enfoque se dio por medio de estudio de caso del uso de reglas informales en la apreciación de las Medidas Provisionales y el corte temporal abarcó los 29 años que se sitúan entre la promulgación de la Constitución de la República Federativa del Brasil (octubre de 1988) y el mes de noviembre de 2017, fecha de la última recolección de datos. La investigación es del tipo Theory Driven, lo que significa decir que el cuadro teórico condicionó las cuestiones de investigación, la metodología, las herramientas utilizadas en la búsqueda de respuestas a esas cuestiones. Este cuadro está compuesto por estudios que bordean el eje principal del institucionalismo (estudios para instituciones informales y su interacción con las instituciones formales y estudios que plantean una perspectiva gradualista de las evoluciones institucionales). En estos estudios, el ambiente institucional es comprendido como algo dinámico y fluido y es comprendido que, si las instituciones condicionan a los actores, éstos moldean, en todo instante, a las instituciones que los condicionan. Por último, se utilizó también de la visión del diálogo institucional entre los poderes instituidos como herramienta que condiciona la forma efectiva de las instituciones. A partir de ese cuadro y considerando el contexto del presidencialismo de coalición, se persiguió el objetivo principal de revelar el resultado de la reiterada interacción de reglas informales y formales adoptadas para el proceso legislativo para decretos de urgencia y necesidad (Medidas Provisórias), resaltando las principales informalidades adoptadas, el contexto en que surgen, los actores que de ellas se benefician, las posibilidades de consolidación de las reglas informales por medio de su transformación en normas escritas. Como resultado, se deduce que las reglas informales componen la caja de herramientas del Ejecutivo, lo que posibilita la gobernabilidad del sistema político y la superación de posibles obstrucciones. Es posible, aún, deducir que el Poder Judicial, por medio del Supremo Tribunal Federal, actúa también como agente político gubernamental importante en la fluidez del presidencialismo de coalición, sea legitimando y dando eficacia a las reglas informales adoptadas por el Legislativo, sea por el acto de simplemente ignorar su existencia al dejar de apreciar acciones judiciales llevadas a ese Poder por actores contrarios a las reglas formales del Legislativo