Efektifitas pelaporan dan evaluasi anggaran pemerintah daerah dalam mengukur kinerja dan akuntabilitas pemerintah daerah (studi kasus Daerah Istimewa Yogyakarta)

Otonomi daerah secara serentak telah dilaksanakan mulai Januari 2001 melalui pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 Tentang Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah. Pemberlakuan kedua undang-undang ini merupakan tanggapan terhadap perkembangan aspirasi yang menginginkan format baru hubungan antara pemerintah pusat dan daerah di Indonesia. Aspirasi ini terbentuk sebagai reaksi terhadap praktek penyelenggaraan pemerintahan sentralistik yang berlangsung selama Orde Baru. Hubungan pemerintah pusat dan daerah selama Orde Baru yang diatur dalam Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1974 dirasakan oleh pemerintah daerah sebagai tidak kondusif bagi pembangunan daerah. Pada masa lalu, kebanyakan pemerintah daerah di Indonesia mengalami kesulitan karena ketidakmampuannya untuk memperkirakan besaran bantuan/subsidi pemerintah pusat dari tahun ke tahun. Hal ini karena tingginya tingkat ketergantungan pemerintah daerah terhadap pemerintah pusat, sehingga secara nyata memberikan dampak yang kurang baik terhadap kemampuan daerah untuk melakukan perencanaan dan pemrograman pengeluaran sektor publik secara efektif. Dengan format desentralisasi fiskal sekarang ini, yang memberikan kepastian dalam keuangan daerah, diharapkan akan memberikan konsekuensi yang positif terhadap pemberdayaan pemerintah daerah. Secara teoritis, desentralisasi diharapkan akan menghasilkan dua manfaat nyata, yaitu: pertama, mendorong peningkatan partisipasi, prakarsa dan kreativitas masyarakat dalam pembangunan, serta mendorong pemerataan hasil-hasil pembangunan (keadilan) di seluruh daerah dengan memanfaatkan sumber daya dan potensi yang tersedia di masing-masing daerah. Manfaat yang kedua adalah memperbaiki alokasi sumber daya produktif melalui pergeseran peran pengambilan keputusan publik ke tingkat pemerintah yang paling rendah yang memiliki informasi yang paling lengkap (Shah dalam Mardiasmo, 2002a: 25). Selanjutnya jika dilihat dari tujuan otonomi daerah menurut Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 pada dasarnya adalah sama yaitu otonomi daerah diarahkan untuk memacu pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya, meningkatkan kesejahteraan rakyat, menggalakkan prakarsa dan peran serta aktif masyarakat serta peningkatan pendayagunaan potensi daerah secara optimal dan terpadu secara nyata, dinamis dan bertanggungjawab sehingga memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa, mengurangi beban pemerintah pusat dan campur tangan di daerah yang akan memberikan peluang untuk koordinasi tingkat lokal. Nyata berarti pemberian otonomi pada daerah didasarkan pada faktor- faktor, perhitungan, tindakan dan kebijakan yang benar-benar menjamin daerah yang bersangkutaan dapat mengurus rumah tangganya sendiri. Sedangkan dinamis didasarkan pada kondisi dan perkembangan pembangunan dan bertanggungjawab adalah pemberian otonomi yang diupayakan untuk memperlancar pembangunan di pelosok tanah air. Uraian di atas merupakan tujuan ideal dari otonomi daerah. Namun demikian, untuk mencapai tujuan tersebut, dalam tahap implementasinya masih terdapat berbagai masalah dan kendala yang dihadapi baik oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Di antara berbagai kendala dan masalah yang dihadapi dalam pelaksanaan otonomi dan desentralisasi fiskal ini adalah ketidakcukupan sumber daya finansial pemerintah daerah, minimnya jumlah pegawai yang memiliki keterampilan dan keahlian, sistem pengendalian manajemen yang tidak memadai, infrastruktur yang kurang mendukung, dan lemahnya akuntabilitas publik (Mardiasmo, 2001: 4). Dari segi kesiapan finansial, pada tahap awal pelaksanaan otonomi daerah ada beberapa daerah yang merasa belum siap, namun sebagian merasa sudah siap melaksanakan otonomi. Hal ini disebabkan oleh adanya perbedaan Sumber Daya Alam (SDA), Sumber Daya Ekonomi (SDE), dan Sumber Daya Manusia (SDM) masing-masing daerah. Daerah-daerah yang mempunyai SDA yang melimpah serta daerah-daerah yang SDE-nya besar, misalnya daerah-daerah industri, menyambut pelaksanaan otonomi daerah dengan antusias. Pada prinsipnya, daerah yang dapat menyediakan dana untuk operasional dan pembangunannya dari PAD akan optimis menyambut era otonomi daerah. Sebaliknya, daerah-daerah yang tidak memiliki SDA, SDE dan SDM yang memadai untuk menyelenggarakan roda pemerintahan maupun roda ekonomi di daerahnya, merasa enggan dan tidak siap menjalankan otonomi daerah. Meskipun ada berbagai indikator untuk menilai kesiapan daerah dalam penyelenggaraan otonomi, akan tetapi sebagian besar penilaian kesiapan daerah didasarkan pada kemampuan keuangan daerah. Bahkan lebih sempit lagi adalah penilaian berdasarkan kemampuan pemerintah daerah dalam mengumpulkan Pendapatan Asli Daerah. Dalam realita, berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan oleh Mardiasmo (2002b: 249) pemerintah daerah masih sangat tergantung kepada subsidi dan kontribusi pemerintah pusat yang rata-rata besarnya 70 % dari anggaran pemerintah daerah untuk tahun anggaran 1991/1996. Sedangkan hasil penelitian yang dilakukan oleh Jaka Sriyana (1999: 104) menunjukkan bahwa besarnya komponen PAD untuk pemerintah daerah propinsi rata-rata di Indonesia selama kurun waktu 1990-1995 hanya 24 % dari total APBD, sedangkan porsi bantuan pusat mencapai 60 %. Porsi hasil bagi pajak hanya 6 % dan porsi pinjaman daerah hanya 1 % dari total APBD. Dari kedua penelitian tersebut dapat diambil kesimpulan bahwa sampai saat ini rata-rata pemerintah daerah masih sangat tergantung kepada pemerintah pusat. Kesimpulan tersebut dibuat karena daerah-daerah tersebut masih sangat tergantung dengan bantuan dan subsidi dari pemerintah pusat. Sebagai konsekuensinya pemerintah daerah berlomba-lomba meningkatkan Pendapatan Asli Daerah dengan berbagai cara yang seringkali mengabaikan norma-norma, yang pada gilirannya akan bersifat counter productive bagi upaya pembangunan daerah, merugikan dan bahkan menyengsarakan masyarakat kecil. Benar adanya bahwa ketergantungan ekonomi dan finansial yang besar pada bantuan pusat akan menyebabkan kondisi keuangan daerah senantiasa berada pada posisi yang amat rentan. Namun demikian kekurangan ini dapat disiasati oleh pemerintah daerah melalui upaya peningkatan PAD dengan menerapkan kebijakan dan strategi sebagai berikut (Mardiasmo, 2001: 5): 1. Menghitung potensi PAD yang riil dimiliki daerah; 2. Mengevaluasi pajak daerah dan retribusi daerah; 3. Menjadikan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) sebagai pajak daerah; 4. Memperbaiki sistem perpajakan daerah; dan 5. Optimalisasi peran BUMN dan BUMD. Selain itu, kekurangan PAD dapat juga diatasi dengan beberapa kebijakan, salah satunya dengan melalui pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah (Solichin Abdul Wahab,Fadillah Putra, Saiful Arif, 2002: 58). Seperti yang sudah diketahui, anggaran daerah adalah rencana kerja pemerintah daerah dalam bentuk uang (rupiah) dalam satu periode tertentu (satu tahun) (Mardiasmo, 2002b: 9). Anggaran merupakan alat ekonomi terpenting yang dimiliki pemerintah untuk mengarahkan perkembangan sosial dan ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Terkait dengan pemberdayaan daerah di era otonomi, maka pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah dituntut untuk berubah. Di antara perubahan yang diinginkan adalah bahwa pengelolaan keuangan daerah harus bertumpu pada kepentingan publik. Hal ini tidak saja terlihat pada besarnya porsi pengalokasian anggaran untuk kepentingan publik, tetapi juga harus memperlihatkan adanya partisipasi masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan keuangan daerah. Aspek utama perubahan anggaran adalah perubahan dari traditional budget ke performance budget. Jika traditional budget selalu mendasarkan penganggaran berdasarkan anggaran tahun lalu, dan tidak ada perubahan, maka performance budget mendasarkan penganggaran pada pencapaian hasil atau kinerja. Berbagai perubahan dalam pengelolaan keuangan harus tetap berpegang teguh pada prinsip pengelolaan keuangan daerah yang baik. Prinsip-prinsip tersebut adalah 1. Akuntabilitas 2. Value for money 3. Kejujuran dalam mengelola keuangan publik 4. Transparansi, dan 5. Pengendalian (Mardiasmo, 2002b: 29). Akuntabilitas adalah prinsip pertanggungjawaban publik yang berarti bahwa proses penganggaran mulai dari perencanaan, penyusunan dan pelaksanaan harus benar-benar dapat dilaporkan dan dipertanggungjawabkan kepada DPRD dan masyarakat (Mardiasmo, 2002b: 105). Masyarakat berhak menuntut agar anggaran sesuai dengan kehendak masyarakat atau rakyat. Sedangkan Value for Money merupakan konsep pengelolaan organisasi sektor publik yang mendasarkan pada tiga hal yaitu: ekonomi, efisiensi dan efektifitas (Mardiasmo, 2002a: 4). Dengan demikian penganggaran harus menerapkan prinsip ekonomi, efisien dan efektifitas dalam setiap tahapan penganggaran. Untuk mengetahui apakah proses penganggaran ataupun siklus penganggaran telah sesuai dengan prinsip-prinsip tersebut maka diperlukan proses evaluasi dan pelaporan. Mardiasmo menyatakan bahwa bila sistem akuntansi keuangan dan sistem pengendalian manajemen dapat mendisiplinkan tahap implementasi, maka pada tahap pelaporan dan evaluasi anggaran tidak akan menghadapi masalah. Sebab sistem akuntansi keuangan dan sistem pengendalian manajemen akan menjamin dihasilkannya laporan keuangan yang dapat dipertanggungjawabkan secara tepat waktu, sehingga kegiatan evaluasipun akan lebih mudah untuk dilaksanakan. Akan tetapi sebaliknya, jika penerapan sistem akuntansi dan sistem pengendaliannya tidak bagus maka anggaran tersebut tidak dapat dipertanggungjawabkan. Berdasarkan pada latar belakang tersebut penulis akan mengkaji masalah pelaporan dan evaluasi anggaran dengan judul:” EFEKTIFITAS PELAPORAN DAN EVALUASI ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH DALAM MENGUKUR KINERJA DAN AKUNTABILITAS PEMERINTAH DAERAH (Studi Kasus Daerah Istimewa Yogyakarta).