Fri som en fågel : en studie av återprofessionalisering inom Försäkringskassan

I föreliggande rapport slutredovisas ett samarbete mellan Försäkringskassan och Centrum för tjänsteforskning (CTF) vid Karlstads universitet. I en tidigare studie (ISF 2015:7) har det konstaterats att chefernas bristande tillit till medarbetarna inom myndigheten, i form av detaljstyrning och splittrade arbetsuppgifter, ger anmärkningsvärt dåliga resultat. Problemet är inte ovanligt. Under många år har granskningsorgan, forskare, fackförbund och media kritiserat den managementbyråkratiska och NPM-inspirerade styrning som idag dominerar i svensk offentlig sektor. Vinden tycks nu ha vänt och jakten på något bättre har inletts. Som ett led i det inrättade regeringen 2016 den så kallade Tillitsdelegationen som bland annat konstaterat att välfärdstjänsterna kan utvecklas om medarbetarna ges större handlingsutrymme. Sedan länge är det väl utrett av forskare att detaljstyrning inte fungerar. Bättre resultat kan uppnås med professionalism, det vill säga med ett mera självstyrt och kunskapsbaserat beslutsfattande av medarbetare med gemensam värdegrund och utbildning. Problemen är alltså mest att betrakta som en följdriktig konsekvens av dåligt ledarskap. I en tid med alltmer otillräckliga resurser gör den illa avvägda styrningen att skattemedel förslösas och välfärden försvagas. Kunskapsläget om professionalism är gott men studierna av återprofessionalisering få. Under närmare ett och ett halvt år avskärmades därför två enheter inom Försäkringskassan från detaljstyrningen. Med nyvunnen frihet skulle medarbetarna istället finna sina egna arbetssätt och utforma en alltmer professionell verksamhet. Det var som att öppna dörren till en fågelbur: fågeln satt kvar utan att flyga ut. Länge utforskades verkligheten från burens insida. Vad stod det egentligen i lagtexten? Vad gick att lära av de sjukskrivnaoch andra intressenter? Hur lång tid tog det från att en ansökan kommit in till att den hade behandlats? Men allteftersom de professionella samtalen fick verka ökade fågelns vilja att testa sina vingar. I allt högre grad började medarbetarna söka och åtgärda orsaker inom enheten, istället för att peka på ledning och givna förutsättningar. Lärandet ökade när de kände ansvar och behov av fakta. Den nyvunna kunskapen gjorde att engagemanget och det upplevda ansvarsområdet vidgades, från den egna, snäva arbetsuppgiften till att oftare omfatta enhetens sammantagna funktion i en större helhet. Samtalen inom enheterna, som tidigare kunde vara konfliktfyllda och resultatlösa, blev mer konstruktiva och slutade allt oftare i konsensus och gemensam handling. Och trots att medarbetarna under försöksperioden kunde välja att bortse från centrala krav tycks de ha varit stolta över att bejaka, införa och tillgodose kraven, åtminstone dem som de tyckte var rimliga och legitima. Resultaten var väntade. Det forskarna ville veta var istället vad som hindrar återprofessionalisering. Hur agerar medarbetare som ges större friheter och vilka föreställningar hindras de av? Trots friheten och ivern att förändra hindrades de länge av sina egna, ofta managementbyråkratiska, föreställningar, exempelvis om chefer och styrkedjor. De hyste låg tilltro till sin egen och kollegornas förmåga och sökte gärna svaren utanför den egna enheten.Ännu vid försökens slut hindrades de exempelvis av drömmen om att någon utanför gruppen, som bättre förstod, skulle komma och rädda dem genom att styra upp tillvaron och minska deras vilsenhet. Inom den omgivande verksamheten var styrningen oförändrad, vilket gav möjlighet att också studera hur befintliga styrsystem försvarar sig. Vad är det med professionalismen som managementbyråkratin upplever som ett hot? Försöken provocerade fram beteenden utanför enheterna som, åtminstone i praktiken, var ett försvar av den befintliga styrning som många ifrågasätter. Det gick att avtäcka något av det motstånd som med stor sannolikhet kommer att dyka upp även vid mer fullskalig återprofessionalisering. Vad som framförallt tycks vara svårt att acceptera inom managementbyråkratin är värdet av professionalismens lokala samtal, där kunskap uppstår och lösningar formas. De friare tyglarna är oförenliga med idén om ett enda bästa arbetssätt som kan identifieras för att tillämpas i standardiserad form överallt och alltid. Det gillas inte att arbetssätten måste utarbetas, beslutas och fritt kunna förändras av precis samma individer som utför arbetet, det vill säga att hjulet i någon mening måste uppfinnas på varje arbetsplats. Få tycks tro att den tid det tar, särskilt i början, betalar sig, att det kan vara värt den långa tid som uppfinnandet, pratet, lärandet och utvecklingen förbrukar. Efter decennier av managementbyråkrati utgörs det tydligaste hindret mot återprofessionalisering av de väldrillade chefer och stabspersoner som reproducerar dagens styrning. Vill regeringen återprofessionalisera offentlig sektor måste rekryteringsprofilen vid tillsättandet av myndighetschefer ses över.