Die Umweltverträglichkeitsprüfung in Südkorea: Entwicklung, Rechtsgrundlagen, Ablauf und Rolle als Instrument zur Konfliktmilderung

Seit der ersten Implementierung der UVP in den USA 1969 haben heute mehr als hundert Länder auf der Welt dieses vorsorgende Umweltinstrument in ihrem Umweltplanungssystem verankert und zu diesen Ländern gehört auch Südkorea. In der vorliegenden Arbeit wird versucht, die Entwicklung des südkoreanischen UVP-Systems darzustellen und zugleich einen Beitrag zu dessen Verbesserung zu leisten. Diese Bemühungen gehen von der persönlichen Wahrnehmung in der Praxis aus, die sich auf die Teilnahme des Verfassers an mehreren deutsch-koreanischen Forschungsprojekten zurückführen lässt. So war bedauerlicherweise festzustellen, dass das in Deutschland gerade aufkeimende Interesse an der südkoreanischen Entwicklung im Umweltsektor wegen unzureichenden Wissenstandes nur eingeschränkt einer effizienten und zielgerechten Gestaltung der bilateralen Zusammenarbeit zugutekommt. Vor diesem Hintergrund versuchte die Arbeit, am Beispiel des UVP-Systems ein Fundament für weitere Forschung mit Relevanz für die südkoreanische Umweltplanung zu schaffen. Ein weiteres Motiv der Arbeit war die Erwartung der südkoreanischen Fachgemeinde, dass die UVP aufgrund ihrer Struktur zum Konfliktmanagement positiv beitragen könne. Da die Vermutung aber noch nicht empirisch belegt wurde, versuchte die Arbeit, an drei Beispielen zu überprüfen, ob die Vermutung tatsächlich der Realität entspricht und wo die südkoreanische UVP in dieser Hinsicht verbessert werden kann. Somit verfolgte die Arbeit zwei Ziele, zum einen einen Einblick in das südkoreanische UVP-System zu geben und zum anderen Empfehlungen an die UVP als Instrument zur Konfliktmilderung zu formulieren. Als Einstieg wendete sich die Arbeit zunächst dem UVP-Recht, dem Umweltprüfungssystem und dem Aufbau der Umweltbehörde und sonstigen Einrichtungen zur Unterstützung in der Implementierung zu, die als Rahmenbedingung des südkoreanischen UVP-Systems von Bedeutung sind. Anschließend befasste sich die Arbeit mit dem südkoreanischen UVP-Verfahren, indem die sieben wesentlichen Schritte im Verfahren ausführlich erläutert wurden (Screening, Prüfgegenstände, Scoping, Unterlagen im Sinne von § 6 des deutschen UVPG, Behördenbeteiligung, Öffentlichkeitsbeteiligung und Nachkontrolle). Nach der Skizze der heutigen UVP-Gestaltung wendete sich die Arbeit der Aufarbeitung der Geschichte der südkoreanischen UVP zu: Im Jahr 1977 als Vorkonsultation begonnen, bekam das Umweltprüfungsinstrument seine heutige Bezeichnung erst im Jahr 1980. In den 80er Jahren wurden die Schritte gemacht, die den Charakter der südkoreanischen UVP prägten. Dazu gehören die Positivliste für UVP-pflichtige Vorhaben, das Einvernehmensverfahren und das Gebot zum Zugang zu umweltrelevanten Unterlagen. In den 90er Jahren wurde das Umweltrecht als neues Verfassungsrecht erklärt. Danach erfolgte die Umstrukturierung der Umweltgesetze und 1993 wurde erstmalig das eigenständige Gesetz für die UVP erlassen. Diese grundlegende Veränderung führte zur Erweiterung der UVP-Regelungen. Es gab in den 90er Jahren drei vorsorgende Prüfinstrumente, die vom Verfahren her der UVP ähnelten. Diese unterschieden sich darin voneinander, dass sie sich mit der Auswirkung des Vorhabens jeweils auf Verkehr, Demografie und Katastrophen befassten. Man vereinte diese vier im Jahre 2000 in einem einzigen Prüfinstrument, womit die im Laufe der Zeit entwickelte Bürokratie in den Planungsverfahren abgebaut werden sollte. Allerdings stellte sich später heraus, dass diese Bemühungen wenig zum Bürokratieabbau beitrugen, und wegen der komplizierten Implementierung vielmehr für mehr Verwirrung sorgten. Diese negative Bilanz veranlasste schließlich die Regierung im Jahr 2008 dazu, die vier Prüfinstrumente wieder zu trennen und sie zugleich einer Überprüfung zu unterziehen, welches weiterhin sinnvoll einsetzbar war und welches nicht mehr. Dabei bewährte sich die UVP, so wie sie heute existiert. Im Teil der empirischen Untersuchung wurden drei Beispiele untersucht: das Ausbauprojekt der Stadtringautobahn zwischen Ilsan und Toegaewon um die Hauptstadt Seoul, das Ausbauprojekt des Kohlekraftwerks auf Jeju und das Gewässerausbauprojekt im Einzugsgebiet des Nakdong-Flusses. Diese Beispiele stellten drei verschiedene Projekttypen dar. Zeitlich lagen die UVPen so weit auseinander, dass die drei Fallanalysen den unterschiedlichen Entwicklungsständen der südkoreanischen UVP entsprachen. In den Fallstudien erfolgte zunächst eine Analyse anhand von Medienberichten, darauf folgte eine Analyse anhand des UVP-Gutachtens. Durch Vergleich mit den Ergebnissen beider Analysen versuchte die Arbeit herauszufinden, ob sich die Konfliktlage über die UVP-Ausführungszeit hinweg geändert hat und welche Faktoren darauf einwirkten. Als Ergänzung setzte die Arbeit die RDI-Analyse ein, um die relative Entwicklung von zwei operativ definierten Konfliktarten anhand eines Diagramms nachvollziehbar zu machen und im Anschluss das Ergebnis des vorangestellten Vergleichs auf dieser Grundlage noch einmal zu interpretieren. Das Ergebnis der Fallstudien war, dass eine positive Auswirkung der südkoreanischen UVP auf die Konfliktmilderung in der UVP-Praxis nur beschränkt galt. Zu diesem Ergebnis hat die Arbeit versucht, Verbesserungsvorschläge im Einzelnen zu formulieren und daraus vier Handlungsfelder zur Verstärkung der UVP-Funktion als Instrument zur Konfliktmilderung zusammenzufassen: • Zu den Rahmenbedingungen: Wegen starker Einflussnahme von außen auf die Konfliktlage erscheint es vernünftig, das Konfliktmanagement-System mehrstufig umzugestalten, indem neben der UVP beispielweise runde Tische oder Workshops mit Arbeitsgruppen in den Planungsprozess eingebaut werden. Im Hinblick auf Mängel der Untersuchungsmethoden sowie der Richtlinien wie z. B. derjenigen über die Datenwiederverwertung, hinkt die UVP-Praxis dem gesetzlich Vorgesehenen hinterher. Die südkoreanische UVP folgt dem Top-Down-Prinzip und bei der UVP-Forschung kommt es wenig auf Grundlagen als vielmehr auf die Anwendung an, die aber meist mangels Grundlagen nur beschränkt umgesetzt werden kann. In dieser Hinsicht soll man langfristig mehr Wert auf Grundlagenforschung zur UVP-Methodik legen. • Zur Vorbereitung auf die Beteiligung: Ein Problem in der Vorbereitung sind für die Beteiligung vorgesehene UVP-Unterlagen, die häufig nicht entscheidungsreif ausgelegt wurden. Als Gegenmaßnahme wird vorgeschlagen, anstatt für das UVP-Gutachten wie heute, für den UVP-Gutachtenentwurf einen bindenden Mindestinhalt zu formulieren und den jetzt in der Positivliste geregelten Zeitpunkt der Abfertigung von entscheidungsreifen UVP-Unterlagen nicht auf die Zulassung bzw. das Einvernehmen mit der Umweltbehörde, sondern besser auf die Beteiligung zu beziehen. • Zur Beteiligung selbst: Missverständnisse zwischen Beteiligten können wegen Mangels an Erfahrung mit dem Beteiligungsverfahren, aber auch wegen unklarer Ausführungsrichtlinien darüber entstehen, und als Folge erschwert das die Lösung der Auseinandersetzung. In dieser Hinsicht ist bei der Bekanntmachung der Auslegung zusätzlich darüber aufzuklären, in welcher Weise die Beteiligung stattfindet und welche Konsequenzen diese nach sich zieht. • Maßnahmen nach der Beteiligung: In der südkoreanischen UVP ist es nicht üblich, den Einwender darüber schriftlich zu unterrichten, ob und inwiefern seine Einwendung berücksichtigt wurde. Damit eine interaktive Konsensbildung gewährleistet wird, sollen in der Information über die Berücksichtigung Maßnahmen konkret formuliert und diese dem Einwender offiziell mitgeteilt werden.:VORWORT 3 INHALTVERZEICHNIS 4 ABBILDUNGSVERZEICHNIS 7 TABELLENVERZEICHNIS 8 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS 10 ÜBERSETZUNGSVERZEICHNIS 11 SÜDKOREANISCHE RECHTSNORMEN 11 SÜDKOREANISCHE PLANUNGSINSTRUMENTE UND -INSTITUTIONEN 13 1 EINLEITUNG 16 1.1 AUSGANGSPUNKT UND ZIELSETZUNG DER ARBEIT 16 1.2 AUFBAU DER ARBEIT 19 1.3 METHODIK 20 1.3.1 LITERATURRECHERCHE U. EXPERTENINTERVIEW 20 1.3.2 OPERATIVES HERLEITEN DER PRÜFKRITERIEN ZUR KONFLIKTANALYSE 20 1.3.3 FALLSTUDIEN 27 1.3.3.1 Auswahl der Beispiele 27 1.3.3.2 Deskriptive Konfliktanalyse 28 1.3.3.3 Konfliktanalyse anhand der RDI-Analysemethode 29 1.4 DISZIPLINÄRE EINORDNUNG DER ARBEIT 34 2 UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG 36 2.1 ENTWICKLUNG DER UVP WELTWEIT 36 2.2 RAHMENBEDINGUNG DER SÜDKOREANISCHEN UVP 38 2.2.1 UVP-RECHT 38 2.2.2 UMWELTPRÜFUNGSSYSTEM 41 2.2.3 UMWELTBEHÖRDEN 43 2.2.4 RELEVANTE EINRICHTUNGEN SOWIE ORGANISATIONEN 44 2.2.5 ZUGANG ZU UMWELTINFORMATIONEN 46 2.2.5.1 EIA Support System (EIASS) 47 2.2.5.2 National Environmental Information Navigation System (NEINS) 49 2.2.5.3 Gesetz über den Zugang zu Informationen der öffentlichen Stellen 50 2.3 WESENTLICHE SCHRITTE DES SÜDKOREANISCHEN UVP-VERFAHRENS 52 2.3.1 ÜBERBLICK ÜBER DAS UVP-VERFAHREN IN SÜDKOREA 52 2.3.2 SCREENING 53 2.3.2.1 Diskussion kumulierender Vorhaben 56 2.3.3 PRÜFGEGENSTÄNDE 57 2.3.3.1 Diskussion des Umweltbegriffs 59 2.3.4 SCOPING 61 2.3.4.1 Diskussion der Vorselektion durch den Vorhabensträger 64 2.3.5 UNTERLAGEN IM SINNE VON § 6 DES DEUTSCHEN UVPG 65 2.3.5.1 Diskussion der praxistauglichen Qualitätskontrolle von UVP-Unterlagen 67 2.3.6 BEHÖRDENBETEILIGUNG 69 2.3.6.1 Definition der zu beteiligenden Behörden 69 2.3.6.2 Ablauf der Behördenbeteiligung 71 2.3.6.3 Einvernehmensverfahren 71 2.3.6.4 Diskussion der konkurrierenden Behördenzuständigkeit 74 2.3.7 ÖFFENTLICHKEITSBETEILIGUNG 75 2.3.7.1 Definition von Öffentlichkeit 75 2.3.7.2 Verfahrensablauf 77 2.3.7.3 Diskussion der rechtlichen Problematik im Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung 80 2.3.7.4 Diskussion der grenzübergreifenden UVP in Deutschland 80 2.3.8 NACHKONTROLLE 82 2.4 ENTWICKLUNG DER UVP IN SÜDKOREA 85 2.4.1 1970ER JAHRE 85 2.4.2 1980ER JAHRE 86 2.4.3 1990ER JAHRE 88 2.4.4 2000 BIS 2007 95 2.4.5 2008 100 2.5 ABSCHLIEßENDE DISKUSSION ÜBER DAS VOLLZUGSDEFIZIT UND NEUE ORIENTIERUNG DER UVP 104 2.6 FAZIT 106 3 FALLSTUDIEN: UVP ALS INSTRUMENT ZUR KONFLIKTMILDERUNG 109 3.1 AUSWAHLERGEBNIS 109 3.2 ÜBERBLICK ÜBER DREI BEISPIELE 110 3.2.1 FALL I: AUSBAUPROJEKT DER STADTRINGAUTOBAHN ZWISCHEN ILSAN UND TOEGAEWON 110 3.2.2 FALL II: AUSBAUPROJEKT DES KOHLEKRAFTWERKS AUF JEJU 112 3.2.3 FALL III: GEWÄSSERAUSBAUPROJEKT IM EINZUGSGEBIET DES NAKDONG-FLUSSES 114 3.3 ERGEBNIS DER KONFLIKTANALYSE 118 3.3.1 FALLSTUDIE I: STRAßENBAU- VORHABEN ZUM AUSBAU DER STADTRINGAUTOBAHN UM SEOUL 118 3.3.1.1 Analyse anhand von Medienberichten 118 3.3.1.2 Analyse anhand des UVP-Gutachtens 123 3.3.1.3 Analyse anhand der RDI-Analyse-Methode 126 3.3.1.4 Zusammenfassende Interpretation 127 3.3.2 FALLSTUDIE II: ENERGIE- AUSBAUPROJEKT DES KOHLEKRAFTWERKS AUF JEJU 129 3.3.2.1 Konfliktanalyse anhand von Medienberichten 129 3.3.2.2 Konfliktanalyse anhand des UVP-Gutachtens 133 3.3.2.3 Konfliktanalyse anhand der RDI-Analyse-Methode 135 3.3.2.4 Zusammenfassende Interpretation 136 3.3.3 FALLSTUDIE III: GEWÄSSERAUSBAUPROJEKT IM EINZUGSGEBIET DES NAKDONG- FLUSSES 138 3.3.3.1 Konfliktanalyse anhand von Medienberichten 138 3.3.3.2 Konfliktanalyse anhand des UVP-Gutachtens 146 3.3.3.3 Konfliktanalyse anhand der RDI-Analyse 148 3.3.3.4 Zusammenfassende Interpretation 149 3.4 FAZIT 151 4 SCHLUSSFOLGERUNGEN 154 4.1 UVP-RECHTLICHE ÄNDERUNGEN 155 4.2 NEUERUNGEN IM UVP-VERFAHREN 157 4.3 FAZIT 160 5 ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBLICK 162 6 LITERATURVERZEICHNIS 166 7 ANHANG 180 7.1 UMWELTSTANDARD NACH § 2 PRÄSIDIALVERORDNUNG FÜR UG 180 7.2 ERGEBNIS DER AUSWERTUNG VON ZEITUNGSARTIKELN 18