Polisens utredningsverksamhet : en studie av polisens arbete med demokrati- och hatbrott på nätet

Denna rapport är en analys av polisens utredningsverksamhet med ett fokus på hatbrott på nätet. En kvantitativ analys har gjorts av cirka 800 anmälda hatbrott på nätet. De anmälningar som studerats har gjorts av den ideella föreningen Näthatsgranskaren (NHG). Föreningen startade som en reaktion på att den stora mängden hatbrott som begicks på nätet nästan aldrig resulterade i lagföringar. Då brotten är likartade oavsett i vilken del av landet de begåtts finns goda förutsättningar för att göra en jämförelse av utredningsförmågan mellan de olika regionerna. Den kvantitativa analysen har kompletterats med en kvalitativ analys bl.a. av hanteringen av anmälningarna och av Polismyndighetens sätt att kommunicera kring demokrati- och hatbrott. Även data från intervjuer används vid analysen i denna studie, bland annat intervjuer med personer som utsatts för demokratibrott. Ett yttrande från en fritidspolitiker vid en intervju kan sammanfatta vad som framkommit i denna studie: ”Det här klimatet som finns på nätet är förödande. Det är det som jag oroar mig mest för. Vi behöver varenda en som vill engagera sig i det här samhället. Polisen måste bli bättre på att hantera de här frågorna. Det är jätteviktigt.” (Intervju 2018-04-12) Flera utvecklingsbehov har identifierats i studien, framförallt brister i den juridiska och utredningsmässiga kunskapen kring hatbrott som begås på nätet, men det finns också problem kring grundläggande rutiner, som att Polismyndigheten måste vidta åtgärder för att hindra att inskickade anmälningar försvinner i hanteringen. I region Väst försvann hela 22 procent av de inskickade anmälningarna och i region Syd 17 procent. Det finns regioner vars anmälningsupptagning fungerar bra och deras arbetssätt skulle enkelt kunna spridas till andra regioner. Studien pekar på att det verkar vara svårt att genomföra denna typ av förändringsåtgärder, trots att ett av syftena med polisens omorganisation var att skapa en enhetlighet och underlätta att sprida goda exempel. Förmågan att utreda hatbrott på nätet skiljer sig mycket mellan olika regioner. När det gäller andelen inregistrerade anmälningar som leder till åtal ligger region Nord i topp följt av region Öst. Region Syd, Stockholm och Mitt ligger i botten. I region Nord är andelen anmälningar som gått till åtal mer än dubbelt så hög jämfört med de regioner som har sämst resultat. Polisområde Dalarna ligger på ungefär samma nivå som region Nord, medan övriga delar av region Bergslagen har ett sämre resultat än de regioner som ligger i botten. Studien visar att Polismyndighetens uppmålade bild av sitt arbete mot hatbrott är missvisande. Att iscensätta vad som skulle kunna betecknas som skenaktiviteter för att hantera ett förändringstryck verkar ha motverkat adekvata förändringsåtgärder. När Polismyndigheten förespeglar att verksamheten fungerar bättre än den gör eller överdriver förväntade effekter av åtgärder som vidtas, minskar behovet av att substantiellt prioritera och utveckla denna verksamhet. Att förmågan att utreda brott var klart lägre i de regioner som har demokrati- och hatbrottsgrupper jämfört med övriga regioner kan ses som en effekt av detta. Ett tydligt exempel på detta är Polisregion Stockholm, som har visat upp sig i PR-mässigt viktiga situationer och byggt upp en tilltalande bild av hur de bedriver sitt arbete mot hatbrott. Bilden stämmer dock inte med den reella förmågan som personal i Demokrati- och hatbrottsgruppen har haft att agera mot denna typ av brott. Det kan också nämnas att Polismyndigheten har proklamerat att det kommer att byggas upp en fadderverksamhet där demokrati- och hatbrottgrupperna ska hjälpa övriga regioner att hantera sina hatbrott på ett bättre sätt. Visserligen har demokrati- och hatbrottsgrupperna mer erfarenhet av att hantera hatbrott, men med tanke på vad denna rapport visar kan det tyckas lite märkligt att de som har sämst utredningsresultat ska vara faddrar till de som har bättre resultat. Resursbrist är ett vanligt argument till att polisen inte når upp till de förväntningar som finns, bland annat vad gäller att utreda hatbrott, men fokus bör flyttas från resurser till verksamhetens innehåll. Det handlar om att på ett helt annat sätt reflektera över attityder och agerande, där polispersonalen bland annat behöver öka sin förmåga att hålla förhör. Utan sådana innehållsmässiga förbättringar ger ett tillskott av extra medel inte det eftersträvade utfallet. Att exempelvis påverka tio procent av poliserna att agera på ett visst sätt skulle ge större effekter än att anställa tio procent fler poliser (se även Holgersson & Knutsson, 2008). Studien pekar också på att det finns poliser och åklagare vars inställning och arbetssätt borde främjas och spridas i högre grad. När det gäller det återkommande mantrat att polisen behöver mer resurser finns det dessutom mycket som tyder på att ett resurstillskott inte förstärker linjeverksamheten i önskvärd utsträckning, utan istället till största delen slukas av Polismyndighetens stora centrala administrativa överbyggnad. De aktiviteter som syftar till att stärka polisens varumärke slukar resurser som i stället borde läggas på kärnverksamheten. Att exempelvis minska antalet personer som arbetar med kommunikation med tjugo procent och istället lägga dessa resurser på hatbrott hade betytt ett tillskott på minst 40 personer. Trenden under en längre tid har dock varit att polisen brukar alltmer resurser till extern kommunikation och administration (se t.ex. Ivarsson & Westerberg, 2014). Förutom fast anställda kommunikatörer används även andra resurser till kommunikationsverksamhet. Av de extra miljoner som Polismyndigheten avsatte till demokrati- och hatbrott tilldelades Nationella operativa avdelningen (Noa) 1,6 miljoner kronor för att ta fram informationsmaterial och en film. Det är mer pengar än respektive region tilldelades i extra medel för att utreda och ingripa mot dessa brott. Det finns starka skäl till att agera mot brottsligt näthat eftersom dessa brott begränsar det demokratiska samtalet och riskerar att öka polariseringen i samhället. Brotten ökar dessutom dramatiskt otryggheten hos de grupper som är särskilt utsatta och kan i förlängningen förstärka en radikaliseringsprocess hos enskilda individer. När näthat och hatbrott förs fram som ett samhällsproblem handlar det vanligen om yttranden och ageranden från personer som uppfattar den vita rasen och den västerländska kulturen som överlägsen. Det finns dock även en omfattande problematik med hets och hat mellan och inom andra etniska och religiösa grupper i Sverige. Det finns både kunskap och idéer inom Polismyndigheten kring hur detta kan hanteras, och denna studie pekar på att förebyggande åtgärder för att minska en polarisering och risken för våldsdåd måste få ett helt annat utrymme. Det inkluderar en ökad förmåga att agera mot hatbrott på nätet. Studien visar att det finns goda möjligheter att klara upp betydligt fler hatbrott på nätet och att det relativt omgående skulle gå att öka andelen anmälningar som går till åtal med 50 procent. I rapporten presenteras ett antal konkreta förändringsförslag som snabbt skulle kunna göra att polisens arbete mot hatbrott på nätet förbättrades. Ett antal strukturella problem som Polismyndigheten måste komma tillrätta med påtalas även, t.ex. att det finns behov av att anamma en annan kommunikationsstrategi och att omfördela resurser från de nationella avdelningarna till regionernas kärnverksamhet. Dessa strukturella förändringsbehov har inte bara betydelse för förmågan att agera mot hatbrott på nätet, utan påverkar även många andra verksamhetsgrenar inom Polismyndigheten.This report is an analysis of the investigative activities of the Swedish police with a focus on internet hate crime. Approximately 800 reported internet hate crimes have been analysed quantitatively. The reports of hate crime that have been studied were made by the non-profit group Näthatsgranskaren (NHG, in English: “The Cyber Hate Crime Monitor”). This group was started as a reaction to the fact that the large amounts of hate crime committed on the internet nearly never led to a legal process. Since the crimes are similar, independently of the location in Sweden at which they are committed, the conditions for comparing the investigative capacity of the different regions are good. The quantitative analysis has been supplemented with a qualitative analysis of such matters as how the reports have been handled, and the way in which the Swedish Police communicates in matters relating to crimes against democracy and hate crime. Information from interviews has also been used during the analysis, including interviews with people who have been the victim of crimes against democracy. A statement made by an elected representative (non-salaried) in an interview can summarise the findings of this study: “The climate on the internet is disastrous. That’s what I’m most worried about. We need every individual who is prepared to commit themselves in this society. The police must become better in managing these matters. This is extremely important.” (Interview 12 April 2018) The study has identified several areas in which improvement is required, and reveals deficiencies in the legal and investigative knowledge of hate crime committed on the internet. Problems are also revealed around fundamental procedures. The police, for example, must take measures to prevent crime reports that have been filed disappearing during processing. As many as 22% of the crime reports filed in Region Väst disappeared, while the figure in Region Syd was 17%. The way in which reports are managed functions well in some regions, and it would be easy to spread the way of working used in these regions to others. The study also suggests that is appears to be difficult to carry out this type of change, even though one of the objectives of the major reorganisation of the police was to create uniformity and facilitate the spread of best practices. The ability to investigate hate crime on the internet differs greatly between different regions. The fraction of reports that lead to prosecution is highest in Region Nord, followed by Region Öst. The fraction is lowest in Region Syd, Region Stockholm and Region Mitt. The fraction of reports that result in prosecution in Region Nord is more than twice as high as it is in the regions with the lowest figures. Police District Dalarna has approximately the same fraction as Region Nord, while other districts of Region Bergslagen have a poorer result than those regions with the lowest figures. The study shows that the image presented by the Swedish Police of its work against hate crime is misleading. The staging of what could be described as pseudoactivities in order to deal with a demand for change appears to have counteracted effective measures to bring about change. When the Swedish Police present the illusion that its operations are working better than is actually the case, or when it exaggerates the expected results of measures taken, the incentive to properly assign priorities and develop these operations is reduced. The fact that the ability to investigate crime is noticeably lower in the regions that have established groups to combat crimes against democracy and hate crime than it is in other regions can be seen as one effect of this. An example of this is the Stockholm police region, which has achieved exposure in situations that are important from a PR perspective and has established an attractive image of how it executes its work against hate crime. This image, however, does not agree with the true ability that the personnel in the group to combat crimes against democracy and hate crime have had to act against these types of crime. It can also be mentioned that the Swedish Police has announced that a mentor system is to be built up in which the groups to combat crimes against democracy and hate crime are to help other regions to better deal with hate crime in these regions. While it is true that has the groups to combat crimes against democracy and hate crime have more experience of dealing with hate crime, it may appear to be somewhat remarkable, given the results that this report presents, that the regions with poorest investigative results are to act as mentors to regions that have better results. A lack of resources is a common justification for the police not satisfying the expectations placed on them with respect to, among other things, the investigation of hate crime. The focus should, however, be moved from resources to the nature of the activities carried out. It’s a case of reflecting in a completely new way over attitudes and actions, where one requirement is that the police personnel increase their ability to question suspects. In the absence of such improvements, additional resources will not lead to the desired results. For example, causing 10% of police officers to act in a certain manner would have a larger effect than employing 10% more police officers (see also Holgersson & Knutsson, 2008). The study presented here also suggests that the attitudes and working methods of certain police officers and prosecutors should be promoted and spread to a greater degree. If we examine the oft-repeated mantra that the police must have more resources, there is actually considerable evidence that additional resources would not reinforce the line operations to the extent desired, but would rather be mainly absorbed by the large central administrative superstructure of the Swedish Police. Activities intended to reinforce police branding devour resources that should instead be invested in core activities. Reducing, for example, the number of people who work with communication by 20% and using these resources in the fight against hate crime would lead to an addition of at least 40 people. The trend has, however, long been that the police use ever-increasing resources for external communication and administration (see, for example, Ivarsson & Westerberg, 2014). Resources are used in communication activities in addition to the costs of employed communications personnel. Of the extra funds that the Swedish Police earmarked for work to combat crimes against democracy and hate crime, SEK 1.6 million were assigned to the National Operations Department (NOA) to produce information material and a film. This is a greater sum than that assigned to the regions to investigate and combat these crimes. There are strong reasons to act against internet-based hate crimes, since these crimes limit the democratic process and increase the risk of polarisation in society. Furthermore, the crimes dramatically increase insecurity in groups that are particularly susceptible, and may in the long term reinforce a process of radicalisation in some individuals. When internet-based and other forms of hate crime are discussed as a societal problem, it is normally a case of statements and actions from people that consider the white race and western culture to be superior. There is, however, also an extensive problem with agitation and hate between and within other ethnic and religious groups in Sweden. The Swedish Police has both knowledge and ideas about how this can be handled, and the results presented here suggest that preventative measures to reduce polarisation and the risk of violence must be given a completely new priority. This includes an increased ability to act against hate crime on the internet. The study shows that there are good possibilities of solving significantly more internet-based hate crimes, and that it would be reasonably easy to increase the fraction of reports that lead to prosecution by 50%. The report presents several concrete suggestions that would lead to rapid improvements in the work of the police against internet-based hate crime. Several structural problems that the Swedish Police must get to grips with are also identified. These include, for example, the need to adopt a different communications strategy and the need to reassign resources from the national divisions to core activities in the regions. These structural changes are not only significant for the ability of the Swedish Police to act against internet-based hate crime, but will also influence many of its other operations