Harkintavalta toimeentulotuen päätöksissä : harkinnan perustelut Espoossa 2016

Tutkimus selvitti toimeentulopäätöksistä ilmennyttä harkintavaltaa ja sen perusteluita Espoon kaupungin sosiaali-työssä vuonna 2016. Vuoden 2016 toimeentulotuen myöntäminen valaisee säätelyyn ja harkintaan perustuvan työskentelyn suhdetta toimeentulotuen myöntämisessä ja siten aikuissosiaalityössä yleensä. Harkinnanvaraisen toimeentulotuen merkitys on kasvanut. Harkintavallan käytön tutkiminen kertoo paljon myös sosiaalityöstä, sillä juuri harkintavalta antaa sosiaalityön professiolle merkittää valtaa. Kun toimeentulotukea myönne-tään harkintaperiaatteilla, luodaan standardeja, jotka voivat olla ristiriidassa tuen hakijan tarpeiden ja elinolojen kanssa. Harkintavaltaa käyttävän viranomaisen tulisi pyrkiä tosiasialliseen tasa-arvon toteutumiseen, mutta yhdenvertaisen kohtelun vaatimus saattaa evätä hakijalta tämän tarvitseman tuen. Tietoa harkinnanvaraisista tuista ja niiden perusteista tarvitsevat paitsi kuntien aikuissosiaalityö ja Kela, myös tukia hakevat asiakkaat. Asiakastyötä tekevät sosiaalialan ammattilaiset tarvitsevat tietoa harkintavallan käytöstä ja sen perusteluista, sillä heidän tulee reflektoida omaa toimintaansa. Tieto on tarpeen myös henkilöstölle, jonka tehtävänä on ohjata asiakkaita hakemaan tarvitsemiaan palveluita oikealta viranomaiselta. Vaikka tieto harkinnan käytöstä ja sen perusteluista on henkilöstölle ja hallinnolle tarpeellista, tärkein syy ovat asiakkaat ja heidän oikeutensa. Asiakkaan oikeusturva on vaarantunut aina, jos perusteluita ei ole esitetty. Koska harkintaa kuitenkin käytetään, eikä se saisi perustua mielivaltaan, tarvitaan reflektointia varten apuvälineitä. Sosiaalityöntekijät reflektoivat sitä, kuinka he harkintaa käyttävät, sillä sosiaalityö yhdistää harkintavaltaa käyttämällä byrokraattisen, professionaalisen toiminnan sekä asiakkaiden kanssa käydyn vuorovaikutuksen toisiinsa. Aineisto muodostui satunnaisotannan perusteella valikoitujen 60 asiakkaan toimeentulotukipäätöksistä ja asiakaskirjauksista. Satunnaisotanta myönteisistä päätöksistä sisälsi 128 asiakasta ja kielteisistä 22 asiakasta. Asiakirjat olivat sosiaalitoimen etuuskäsittelijöiden, sosiaaliohjaajien ja sosiaalityöntekijöiden laatimia. Tutkimuksessa harkinnanvaraisen toimeentulotuen perusteluita analysoitiin teorialähtöisesti. Aineiston päätöskohtien perustelut luokiteltiin rakenteellisen ja episteemisen mittarin alle. Episteemisen ulottuvuuden alle luotiin tarkemmat luokat muodollisia, kannustavia ja osallistavia mittareita varten. Päätöskohdan perustelut luokiteltiin myös Ian Taylorin ja Josie Kellyn normeihin, arvoihin ja toimintaan perustuen. Asiakaskohtaisen työskentelyn kirjauksista etsittiin byrokraattisen perspektiivin lisäksi myös terapeuttista lähestymistapaa. Päätösteksteihin ja kirjauksiin vietiin tietoa harkinnasta erittäin paljon toimeentulotukea käsiteltäessä ja myönnettäessä. Sen käyttö ei rajoittunut vain täydentävän ja ehkäisevän tuen myöntämiseen. Ehkäisevän toimeentulotuen myöntäminen oli lähes olematonta. Eri asiakkaiden kanssa työskenneltiin eri tasoilla. Aineisto perustui 60 asiakkaan asiointiin. Näistä asiakkaista 30 kanssa harkintaa tehtiin episteemisten mittareiden mukaisesti. Näissä tilanteissa päätöksentekijä oli perehtynyt myös asiakkaan tilanteeseen, eikä päätöstä tehty vain lain tai viranomaisohjeiden perusteella. Käytetyimpiä normeja olivat viranomaisen omat ohjeet. Erityisesti sähkölaskun suuruutta sekä kotivakuutuksen tasoa perusteltiin Espoon kaupungin sisäisellä ohjeella. Käytetyin laki oli laki toimeentulotuesta. Arvoperustaisesta harkinnasta esille nousevat perustelut, joilla tuetaan selviytymistä. Itsenäinen suoriutuminen ja täydentävä tuki, asiakkaan jaksamisen ja hyvinvoinnin tukeminen, terveydelliset syyt sekä lapsen kasvu ja kehitys pyrkivät kaikki turvaamaan asiakkaan ja tämän perheen tulevaa selviytymistä. Työntekijät tekevät todennäköisesti paljon toiminnallista harkintaa, jota ei kirjata ylös. Tavallisesti toiminnallinen harkinta näkyi perustelussa, kun se koski myönnytystä hakijalle. Päätöskohdista 16 prosentista puuttui perustelu. Episteemisten mittareiden mukainen harkintavallan tarkastelu osoitti, että työntekijöille oli jäänyt runsaasti mahdollisuuksia käyttää harkintaa. Osallistava työskentelytapa mahdollisti asiakkaiden tilanteen arviointia sekä heidän mieli-piteittensä kuulemista. Moniammatillinen yhteistyö oli kapea-alaista. Sosiaalialan ammattilaiset olivat auktoriteetteja toimeentulotuen myöntämisessä. Päätöksentekijät turvautuivat lääkäreihin ja optikoihin hakiessaan tieteellistä näyt-töä päätöksen perusteluksi. Perusteluissa käytetyt normit olivat laki ja viranomaisen omat ohjeet. Sosiaalityön eettisiä ohjeita tai muita alakohtaisia perusteluita ei löytynyt päätöksistä. Arvot, jotka näkyivät perusteluissa, olivat harvoin asiakkaan asettamia. Työskentely perustui lainsäätäjän, viranomaisen ja päätöksentekijöiden asettamille arvoille. Päätöksissä oli paljon kohtia, joita ei ole perusteltu lainkaan. Asiakkaat hakivat tukea moneen asiaan, johon ei ollut subjektiivista oikeuta. Kielteisten ja myönteisten päätöskohtien perustelujen eroista ei selviä, mihin erilaiset ratkaisut perustuivat. Kielteisen päätöksen perusteluksi riitti perusosan määrittäminen myös silloin, kun asiakas oli hakenut harkinnanvaraista tukea. Päätösten teksti oli usein suoria lainauksia laista, tai niitä perusteltiin kaupungin omilla ohjeilla. Tuolloin asiakaskohtaiset perustelut puuttuivat. Tämän tutkimuksen valossa asiakkaiden oikeusturva oli heikko. Perusteluissa on niin paljon puutteita, että niiden perusteella ei voi luoda kuvaa yhdenvertaisuuden toteutumisesta