La prevenzione della corruzione negli appalti pubblici. Strumenti, criticità, prospettive.

Il termine “corruzione” si è caricato nel corso de tempo di una pluralità di significati: alla nozione di corruzione in senso penalistico, che designa propriamente un reato, si è affiancata anche la nozione di corruzione in senso amministrativo (c.d. maladministration), nel perimetro della quale si inserisce un numero amplissimo di patologie, non necessariamente aventi rilevanza penale, che incidono negativamente sull’efficienza e sul buon andamento dell’azione amministrativa. La consapevolezza che di corruzione si può parlare anche in senso amministrativo e non strettamente penalistico ha comportato l’affermarsi di misure preventive del fenomeno, finalizzate, in particolare, a promuovere l’efficienza, la trasparenza e l’accountability degli apparati amministrativi, in particolare in Italia, dove la corruzione si configura come un fenomeno pervasivo e sistemico, rafforzato dalla presenza della criminalità organizzata. La presente tesi articola la sua trattazione in quattro capitoli, dedicati alle misure finalizzate a prevenire la corruzione nel settore degli appalti pubblici. Nel primo sono analizzati i tratti generali del fenomeno corruttivo e quali siano state le strategie adottate per prevenire la corruzione nelle gare pubbliche a partire dalla legge Merloni e fino al vecchio codice degli appalti (d.lgs. 163/ 2006). Nel secondo sono trattate le strategie di prevenzione della corruzione adottate a livello internazionale, analizzando in particolare le caratteristiche del sistema statunitense, considerato uno dei più “virtuosi” ed efficienti a livello mondiale, per porlo successivamente a confronto con quello europeo, come delineato nel processo di transizione dalle direttive del 2004 a quelle del 2014, nell’intento di verificare se sia possibile una convergenza tra i due modelli. Nel capitolo III sono analizzate le strategie adottate, specialmente a partire dall’emanazione della legge 190/ 2012, per prevenire la corruzione al di fuori della gara di appalto e nel capitolo IV le specifiche novità introdotte dal nuovo Codice degli appalti pubblici (d.lgs. 50/ 2016). In tal modo risultano delineati i tratti salienti del passaggio dal vecchio al nuovo sistema di prevenzione della corruzione negli appalti pubblici, evidenziando il radicale cambiamento della strategia e quali siano i profili di criticità più evidenti della nuova disciplina. Il presente lavoro si propone, dunque, di comprendere come il complesso di queste riforme, che hanno introdotto istituti volti alla promozione della correttezza e dell’efficienza delle gare pubbliche, si sia innestato sulla globalità del sistema amministrativo e se sia armonico con i principi lo governano. Si evidenzia, in particolare, come la crisi e le contraddizioni che riguardano il settore delle gare pubbliche, abbiano portato il legislatore della riforma del Codice dei contratti pubblici a cercare di sfruttare un’occasione irripetibile per la introdurre significativi elementi di modernizzazione nel sistema amministrativo e per incrementare la competitività di quello economico. Emerge, dunque, come la proposizione di una riforma così ampia, che riedifica completamente il settore delle gare pubbliche, comporti altresì la necessità di toccare questioni più generali, che si manifestano nel settore degli appalti, ma non si esauriscono in esso, e che vengono tutte ad interfacciarsi con la finalità di contrasto alla corruzione, quali il controllo sull’operato delle pubbliche amministrazioni, dell’“inflazione” normativa”, della discrezionalità della pubblica amministrazione e delle forme di tutela offerte dal sistema contro l’azione amministrativa illegittima