A mudança organizativa como projecto crítico para a eficiência do sistema público de saúde: análise teórica e estudo do caso das agências de contratualização em Portugal

Este estudo aborda a relevância da mudança organizativa como suporte para reformas do sistema público de Saúde português. Tanto a reforma como a mudança organizativa sectorial são enquadradas no contexto da modernização da Administração Pública, em Portugal e no conjunto da OCDE. O trabalho tem duas componentes: por um lado, procuram-se as ligações conceituais entre diferentes disciplinas para compreender a complexidade dos motivos e mecanismos da reforma da Administração Pública e da intervenção estatal em Saúde; por outro, faz-se o estudo do caso das Agências de Contratualização de Serviços de Saúde em Portugal, nos anos 1996 – 1999 (estendendo-se, às experiências de fragmentação institucional introduzidas pelo Executivo Governamental 2002 – 2004). Utilizam-se os paradigmas das diferentes disciplinas e a avaliação das experiências de outros países com mudanças organizativas sectoriais anteriores para analisar a experiência portuguesa. A experiência portuguesa com as Agências de Contratualização de Serviços de Saúde demonstra que já se tinha identificado a necessidade de mudança organizativa para apoiar reformas sectoriais: a separação entre financiador e prestador resultou de diferentes diagnósticos sobre os limites do modelo integrado de “comando – e – controle” para a intervenção pública em Saúde. Aliás, a sucessão de propostas das equipes dirigentes do Ministério da Saúde, em 1996 – 1999 e 2002 – 2004 incluem instrumentos semelhantes (autonomização das instituições prestadoras, contratação, estruturas ad-hoc) embora em apoio a estratégias de reforma com objectivos diferentes. Este estudo procura trazer três contribuições para o debate da reforma das instituições envolvidas na materialização dos objectivos do Sistema Nacional de Saúde, em Portugal. Por um lado, faz-se uma análise do comportamento dos diferentes tipos de instituições que compõem o SNS e a sua administração de apoio, o que permite identificar algumas das contradições entre as mesmas, bem como alguns dos potenciais motivos da sua tradicional lentidão de resposta às pressões dos utentes e sociedade. Por outro lado, é abordada a influência da profissão médica como determinante das organizações, que cria um caso particular de alianças entre interesses profissionais e a procura da legitimação dos modernos Estados de Bem – Estar. O terceiro aporte é a análise das limitações da aplicação das técnicas do managerialismo ao campo da Saúde, em particular os mecanismos contratuais. A análise das instituições do SNS revela um conjunto “virado para dentro”, lento na reacção às mudanças ambientais. Tal como noutras grandes organizações, a defesa da estabilidade reage à mudança, e a satisfação dos interesses internos pode sobrepor-se às responsabilidades sociais da rede institucional. As diferentes organizações componentes do SNS apresentam também conflitos e contradições entre si: por um lado, a normatização característica das grandes redes choca-se com a discrição procurada pelos profissionais médicos; por outro, a gestão centralizada não permite incorporar a diversidade e complexidade da produção de serviços realizada nos diversos pontos da rede. A experiência das Agências de Contratualização teve curta duração e limitou a possibilidade de avaliar o seu desempenho face aos objectivos inicialmente propostos. O tempo foi suficiente, no entanto, para demonstrar a resistência à mudança organizativa das estruturas regionais habituadas ao “comando – e - controle”. Identificaram-se também dificuldades que poderiam advir da descentralização de poder sobre financiamento e controle de despesa, dados os escassos recursos humanos das Agências de Contratualização. As mudanças organizativas introduzidas pela equipe dirigente do Ministério da Saúde entre 2002 – 2004 deslocam o foco do nível regional para o central, em consonância com os diferentes objectivos estratégicos. O estudo identifica limites e obstáculos à aplicação de técnicas managerialistas na gestão de um sistema público prestador de cuidados de saúde. Por um lado, na Administração Pública em geral, as mudanças organizativas podem coincidir com momentos de limitação orçamental (prolongado sub – financiamento no caso dos hospitais públicos portugueses): para evitar a derrapagem de despesas, a descentralização recomendada para responder à fragmentação das necessidades da sociedade pós – fordista tem que ser contida por controlo centralizado através de designados políticos. Num sistema público de Saúde, os benefícios potenciais da aplicação de contratos são limitados por características sectoriais específicas. Oligopólio e oligopsónio juntam-se para permitir a “captura” do mercado por médicos e gestores, desviando as instituições dos seus objectivos sociais. A cooperação entre profissionais situados tanto nas instituições prestadoras como nos loci de planeamento suplanta a competição e limita o papel disciplinador dos contratos. E a intenção de obter resultados de melhoria de estado de saúde é operacionalmente mais complexa que a simples resposta à procura de cuidados médicos: tanto o conteúdo dos contratos a negociar como a sua monitorização são mais complexos do que no domínio empresarial. A constatação das limitações não deve, no entanto, ser motivo de resignação pessimista. As pressões pela mudança organizativa vão continuar a manifestar-se, mantendo-se o conflito entre contracção fiscal e fragmentação das necessidades da sociedade pós – fordista, e poderão ter consequências ainda mais agudas na Administração Pública portuguesa, que teve crescimento recente para responder à montagem tardia do Estado de Bem – Estar. As instituições autonomizadas do sector Saúde poderão, paralelamente a re – engenharias suscitadas pela gestão da qualidade, mostrar diversas manifestações de alianças entre médicos e gestores, defendendo a sua sobrevivência financeira através de desnatação da procura. A Administração Pública e os órgãos de estratégia devem evitar que os objectivos sociais do sistema sejam prejudicados por esta continuada captura do mercado pelas instituições. Por um lado, com melhor inteligência para negociar contratos baseados em necessidades. Por outro lado, incentivando a competição entre instituições e profissionais em diferentes níveis da rede prestadora e, por último, fomentando os mecanismos de prestação de contas. São feitas diversas sugestões para adequação da AP sectorial aos novos desafios. Discute-se a adequação do nível regional para sede da gestão de contratos, baseada nas exigências de tratamento de informação que respeite a complexidade técnica da produção e a adequação à variedade das necessidades locais. A discussão da adequação do nível regional prolonga-se com a necessidade de incentivar a inteligência das Administrações Regionais de Saúde, em paralelo ao reforço do poder e organização das instituições do nível primário como contratadores de serviços dos hospitais, considerado um dos poucos meios de restringir o comportamento oligopólico destes últimos. Considera-se ainda que é necessário continuar a experimentar gerir as inovações com estruturas ad – hoc, paralelas à administração tradicional de organização hierarquizada. As vantagens destas estruturas estarão na sua independência das alianças políticas locais, indutoras de ineficiências, e na facilidade em estabelecer ligações de trabalho informais, mas funcionais, entre diferentes departamentos.The focus of this study is the relevance of organisational change in support of Health sector reform in Portugal. Both organisational change and sector reform are approached within a wider context of public administration reform in Portugal and the whole of the OECD. The study has two components. A search for conceptual links among different disciplines has been undertaken, in order to understand the motives and mechanisms for public administration reform and State intervention in the Health sector. The second arm of the study has been a case study on the Contracting Agencies for Health Services during he period 1996 – 1999 (which has been extended to the institutional fragmentation experiences brought in by the new Executive, in 2002 – 2004). The paradigms of the various disciplines and the evaluation of the experience of other countries with previous organisational changes have been combined for the analysis of the Portuguese case. The launch of the Contracting Agencies reflects a previous identification of the need for organisational change in support of sectoral reforms. The separation between financing and provision came out of different diagnosis on the limits of the traditional “command – and – control” model for public intervention in Health. The succession of proposals from the different leading teams in the Ministry of Health, during the periods 1996 – 1999 and 2002 – 2004, include similar instruments (authonomization of delivery institutions, contracting, ad – hoc structures) though in support of reform strategies with different objectives. This study tries to present three contributions to the debate on the reform of the institutions involved in the materialisation of the objectives of the Portuguese National Health System. The behaviour of the different institutions that make up the NHS and its support administration is analysed, some of the conflicts among these institutions are identified, as well as some of the potential reasons for the traditional slow pace of reaction to the pressures from users and society. The influence of the medical profession in determining the type of sectoral organisations is also approached, an influence that generates a particular case of alliances between professional interests and the search for legitimacy of modern Welfare States. The third contribution is the analysis of the limitations on the adequacy of managerial techniques in the Health sector, particularly the contracting relationship. The analysis of the institutions of the NHS reveals a “inward – looking” set, which reacts slowly to changes in the environment. Typical of large organisations, the protection of stability reacts to change, and the search for internal interests can overcome the social responsibilities of the institutional network. The various types of organisations that constitute the NHS display conflicts and contradictions among them: the normatization used in large networks conflicts with the decision discretion praised by medical professionals; and central management can not incorporate the diversity and complexity of service production in the various delivery loci of the network. The experience with the Contracting Agencies was short-lived hence putting limits on the possibility of analysing its performance against the aims set initially. However, regional structures used to “command – and – control” methods did not take long to display their resistance to organisational change. Another set of difficulties identified has been the shortage of resources of the Agencies, which could bring about problems with decentralisation of financing and expenditure control. The new organisational changes brought in by the team at the Ministry of Health in 2002 – 2004 have displaced the focus of innovation from regional to central level due to different strategic objectives. The study identifies limits and obstacles to the application of managerial techniques to the management of a public health care delivery system. One side of the discussion is the fact that organisational change, in the Public Administration in large, frequently coincides with periods of budgetary limitations (or a long period of sub – financing for the Portuguese public hospitals): to avoid expenditure slippery, the decentralisation recommended for the response to the fragmented demand from a post – fordist society must be refrained through central control by political appointees. Within a public Health system, the potential benefits from the use of contracts may be restrained by sectoral characteristics. Oligopoly and oligopsony facilitate market capture by managers and medical professionals, allowing deviations from the social objectives of the institutions. Co-operation among professionals in both service delivery institutions and planning departments overcomes competition and reduces compliance with the contract framework. Last but not the least, it is more complex to operationalise the intention of obtaining improvements in health status than to respond to the demand of medical care: both the contents of the contracts to be negotiated as well as their monitoring are much more complex than in the entrepreneurial world. The identification of these limits should not lead to pessimistic resignation. Pressure for organisational change will continue to mount, at least because of the tension between fragmented need in the post – fordist society and fiscal contraction. The consequences can be dire for the Portuguese public administration, which experienced a recent growth to respond to the delayed building of the Welfare State. The autonomous institutions in the Health sector will undergo re - engineering dictated by quality management while, concomitantly, displaying alliances between medical professionals and managers, who will seek financial survival through the skimming of the demand. The public administration and the strategic planners should protect the system’s social objectives from being damaged by this continued market capture. An improved intelligence for negotiating contracts based on need will contribute to this end. Other benefits can be derived from incentives to competition among institutions and professionals at different levels of the delivery network, as well as from working accountability channels. A few recommendations are made, in order to improve the preparedness of the sectoral public administration to the new challenges. The adequacy of the regional level as the locus of contract management is discussed, with a focus on the information analysis requirements that are urged by the complexity of technical production and diversity of local demand. This discussion on the adequacy of the regional level extends to the need to improve the intelligence of the Regional Health Administrations, which should go in tandem with the strengthening of the power and organisation of the primary care level as clients of hospital services. In fact, this strengthening of the primary care level may be one of the few ways to refrain the oligopolic behaviour of hospitals. It is argued that the management of the organisation changes can be better dealt with ad – hoc structures, in parallel to the traditional administration based on hierarchical organisation. The advantages of the ad – hoc structures include the independence from local political alliances, which may conducive of inefficiencies, and the easy establishment of working relations, functional though informal, across departments