Frivillege avtaler som internasjonalt miljøpolitisk verkemiddel

Føremålet med dette prosjektet er å analysere frivillege avtaler i næringslivet og vurdere kva potensiale slike avtaler har som miljøpolitisk verkemiddel. Eit viktig spørsmål er under kva slag føresetnader frivillege avtaler kan vere eit meir effektivt verkemiddel enn tradisjonelle verkemiddel som avgifter, utsleppsløyve som kan omsetjast på ein marknad, tekniske minstekrav, og direkte regulering. Det offentlege forvaltningsapparatet kan stå overfor nye utfordringar samanlikna med etablerte verkemiddel når frivillege avtaler skal takast i bruk. Vanlegvis ser ein frivillege avtaler i ein nasjonal kontekst, der bedrifter eller ein bransjeorganisasjon på vegne av bedriftene i bransjen inngår ein avtale med dei nasjonale styresmaktene. Eit reguleringsorgan kan få ansvar for å representere styresmaktene og vere ein part i frivillege avtaler. Frivillege avtaler vil som regel supplere og styrke eksisterande miljøreguleringar. Ein kan også tenkje seg frivillege avtaler brukt på overnasjonalt eller internasjonalt nivå for å regulere globale, regionale eller nasjonale miljøproblem. Det er frivillege avtaler på eit slikt nivå som er tema for dette notatet. Ulike sider av frivillege avtaler på nasjonalt nivå vert drøfta i notata til SNF-Oslo og SNF-Bergen. Vi vil skille mellom to typer frivillege avtaler på internasjonalt nivå, overnasjonale frivillege avtaler og internasjonale frivillege avtaler. I overnasjonale frivillege avtaler er det eit overnasjonalt reguleringsorgan som inngår avtaler med bedrifter eller bransjer i fleire land. I internasjonale frivillege avtaler inngår styresmaktene eller det nasjonale reguleringsorganet i eit land frivillege avtaler med bedrifter eller bransjer i eit eller fleire andre land for å regulere utslepp som fører til miljøskader over grensene. Frivillege avtaler er av spesiell interesse for å regulere regionale miljøproblem, der utslepp fører til miljøskader i andre land. Stort sett manglar det internasjonale og overnasjonale institusjonar som kan regulere miljøskadelege aktivitetar i andre suverene statar, til dømes gjennom innføring av avgifter. Generelt kan frivillege avtaler delast inn i to typar, sjå Solsbery og Wiederkehr (1995). Den fyrste typen er dei uformelle frivillege avtalene der ei bedrift set i verk tiltak i samråd med styresmaktene. I denne typen frivillege avtaler set bedrifta sjølv opp sine mål og utfører gjerne også eigenevaluering og rapportering. Den andre typen er dei formelle frivillege avtalene der ei kontrakt mellom bedrifta (eller ein bransje) og styresmaktene vert underskriven. I slike kontrakter er det gjerne klausular om eit eller fleire miljømål ein har forhandla seg fram til og ein timeplan for å nå desse måla. Ei frivilleg avtale kan også spesifisere tiltak for å nå miljømåla og korleis oppnådde resultat skal gjerast kjent. Styresmaktene går ofte inn for å kontrollere at måla vert nådde. Denne formelle typen av frivillege avtaler har difor ein del fellestrekk med tradisjonell norsk miljøpolitikk. I dette notatet vil vi fokusere mest på den overnasjonale varianten av frivillege avtaler fordi dette best supplerar notata til SNF-Oslo og SNF-Bergen. Ein del av problemstillingane rundt frivillege avtaler er like på nasjonalt, internasjonalt og overnasjonalt nivå. I den overnasjonale varianten er det nokre spesielle spørsmål knytta til reguleringsorganet og rolledelinga mellom det nasjonale og overnasjonale nivå. Vidare i notatet vil vi konsentere oss om den formelle typen frivillege avtaler som er basert på ein kontrakt. På grunn av det sterke forhandlingselementet i slike avtaler blir dei også kalla forhandla avtaler. På engelsk blir oftast ‘voluntary agreements’ brukt. I ein situasjon der både globale, regional og nasjonale/lokale miljøproblem er blitt meir presserande har styresmaktene måtte ta i bruk sterkare miljøpolitiske verkemiddel enn før. Dette har ført til at næringslivet i større grad ser det som viktig å vere med på å påverke val og utforming av miljøpolitiske verkemiddel. I tillegg kan næringslivet bli interessert og leiande i å utvikle nye miljømål fordi bedriftene ser fordelar på nye marknader for miljøvennlege produkt og at meir miljøvennlege produksjonsprosessar styrkar den grøne profilen, noko som er eit konkurransefortrinn ved marknadsføring, sjå Potier (1994). På same tid har styresmaktene innsett at næringslivet har verdfull kompetanse når det gjeld å redusere miljøskadelege utslepp, slik at det vil vere mykje å vinne på å utforme miljøpolitikken i ein dialog med næringslivet. Eit anna motiv for at styresmaktene er interesserte i frivillege avtaler kan vere at dei er redde for at bruk av økonomiske verkemiddel som avgifter kan føre til store problem for konkurranseutsett industri så lenge miljøpoliltikken ikkje er koordinert mellom land. I nokre land kan det vere spesielt sterk politisk motstand mot å innføre nye avgifter. På den andre sida vil eit problem med frivillege avtaler vere at det er vanskeleg å slå fast kva ei bedrift faktisk "ofrar" når den går inn på ulike forpliktingar, t.d. når det gjeld mål for energieffektivisering. Bedriftene kan framstille slik energieffektivisering som miljømotivert, medan den i realiteten kan vere ei lønsam investering som følgjer av den teknologiske utviklinga, og ville ha blitt gjennomført også utan ei frivilleg avtale. Eit anna potensielt problem med frivillege avtaler er at det kan bli vanskelegare for tredjepart, t.d. miljøorganisasjonar, å få innsyn i prosessen bak slike avtaler, både når det gjeld oppretting av avtaler og kontroll med at miljømåla blir nådde. Mangel på demokratisk kontroll kan skape mistillit til frivillege avtaler som miljøpolitisk verkemiddel. Dei administrative kostnadane knytta til frivillege avtaler kan bli større enn for mange andre verkemiddel på grunn av relativt store krav til informasjonstilgang for at styresmaktene skal kunne sikre at miljømåla er realistiske og kontrollere at dei vert nådde. Når frivillege avtaler blir brukt på eit regionalt eller overnasjonalt nivå må det finnast eit overnasjonalt organ som kan vere avtalepartnar. Eit nærliggande eksempel kan vere at EU tek i bruk frivillege avtaler som blir organiserte på sentralt plan, der ein eigen institusjon blir utpeika som avtalepartner for bedriftene i EU-landa. Spørsmålet blir om frivillege avtaler i eit slik perspektiv kan vere eit interessant miljøpolitisk verkemiddel samanlikna med andre verkemiddel. Eit slikt system vil stille bestemte krav til rammevilkår og nødvendige institusjonar. Eit par viktige spørsmål blir rolledelinga mellom det nasjonale og internasjonale nivå, og om denne type internasjonalt miljøsamarbeide vil vere ei effektiv samarbeidsform. I neste kapittel drøftar vi nokre vilkår som må vere oppfylte for å kunne ta i bruk frivillege avtaler som overnasjonalt eller internasjonalt miljøpolitisk verkemiddel. I kapittel 3 blir nokre kontrollproblem knytta til frivillege avtaler drøfta, medan frivillege avtaler samanlikna med andre verkemiddel er tema for kapittel 4. Temaet for kapittel 5 er forholdet mellom frivillege avtaler og felles gjennomføring av klimatiltak. Utforminga av eit overnasjonalt system for frivillege avtaler er tema for kapittel 6. I det sjuande og siste kapittelet blir notatet oppsummert og nokre planar for vidareføring av prosjektet fremma