Hochschulfinanzierung und Hochschulgovernance im Schweizer Fõderalismus. Eine vergleichende Untersuchung uber die Akteure und die Finanzierungsmechanismen im Hochschulwesen

Diese Dissertationsarbeit untersucht den Schweizer Hochschulraum als Beispiel für ein Governance-System in einem föderalistischen Staat. Im Mittelpunkt steht die Frage, inwiefern dieses System durch eine leistungsorientierte Mittelvergabe mit Wettbewerbs- und Marktmechanismen koordiniert und gesteuert werden kann (Market-type coordination mechanisms vgl. Laegreid et al. 2014). Seit langem sind hierzulande Bemühungen um eine bessere Steuerung des Hochschulsystems im Gange. Eine stärkere Diversifizierung und Koordination des Hochschulraums ist eine zentrale Forderung der hochschulpolitischen Organe des Bundes. Unter Diversifizierung wird dabei in erster Linie die Bildung von Schwerpunkten in Forschung und Lehre und eine besseren Abstimmung des Fächerangebotes zwischen den Hochschulen verstanden. Im Jahre 2011 wurde auf Bundesebene das neue Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz HFKG verabschiedet, welches vermehrt auf die Steuerung durch eine sogenannte leistungsorientierte Mittelvergabe setzt (vgl. Art. 3 lit. g HFKG) (vgl. auch Bundesrat 2009: 4620). Das Forschungsinteresse dieser Arbeit fokussiert auf die entsprechenden Finanzierungsmechanismen und deren Veränderung im Zuge der Umsetzung des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes HFKG, welches eine stärkere Steuerung mittels Marktmechanismen vorsieht. An der Steuerung des Schweizer Hochschulsystems ist allerdings nicht nur der Bund beteiligt, sondern zahlreiche weitere Akteure. Aus diesem Grund wird das Governance-System als eine intervenierende Grösse miteinbezogen, wenn es um die Beurteilung der Wirksamkeit der im HFKG vorgeschlagenen Mechanismen geht. Konkret wird der Frage nachgegangen, inwiefern das Ziel einer Diversifizierung des Hochschulraumes mittels der Instrumente des HFGK erreicht werden kann. Dabei wird getreu der Governance-Perspektive von einer nicht-hierarchischen Steuerung des Systems ausgegangen. Gemäss dem neuen Hochschulgesetz HFKG sollen leistungsorientierte Finanzierungsmechanismen ein wichtiges Instrument für die künftige Hochschulfinanzierung und -steuerung sein. Bereits seit den 1980er Jahren werden in der Schweiz, wie auch in anderen europäischen Ländern, Erfahrungen mit leistungsorientierten Hochschulfinanzierungsmechanismen gemacht. Um abzuschätzen, wie erfolgversprechend die neu einzuführenden Instrumente sind, wird in die Vergangenheit geschaut und der schweizerische Hochschulraum sowie dessen Entwicklung in den letzten Jahrzehnten beschrieben. Zudem wird der Schweizer Hochschulraum in eine internationale Perspektive gesetzt. Berücksichtigt werden die wichtigsten Akteure, welche an der Governance des Systems beteiligt sind. Es handelt sich namentlich um Akteure auf Bundes- und Kantonsebene, welche wiederum in Hochschulträger und -nichtträger unterteilt werden können. Neben den politischen Akteuren sind aber auch die Hochschulangehörigen zu berücksichtigen. In der Schweiz ist ein ausgeprägtes institutionelles Geflecht entstanden, welches an der Steuerung der Hochschulen beteiligt ist. Der Bund und die Kantone sind durch verschiedene Vereinbarungen miteinander verbunden, welche unter anderem auch die Finanzierung der Hochschulen regeln. Durch dieses Netzwerk von interkantonalen Vereinbarungen sowie Vereinbarungen zwischen Bund und Kantonen werden alle Kantone - entweder als Hochschulträger oder als Mitfinanzierer - zu Akteuren der Hochschulpolitik. Seit mehreren Jahrzehnten werden die Budgets der Hochschulen nicht mehr einfach von der öffentlichen Hand gedeckt. Die Finanzierung wird zunehmend an zu vollbringende Leistungen geknüpft. Die Leistung, welche die Hochschulen zu erbringen haben, ist in erster Linie die Ausbildung von Studierenden sowie die Forschung. Dafür erhalten sie vom Trägerkanton, vom Bund sowie von den Nichtträgerkantonen finanzielle Mittel, diese richten sich vorwiegend nach der Anzahl auszubildender Studierender. Im neuen Hochschulgesetz ist vorgesehen, dieses Finanzierungssystem beizubehalten und weiterzuentwickeln, damit es als Steuerungsinstrument benutzt werden kann (vgl. Art. 41 ff HFKG). Neben dem Blick in die Vergangenheit bietet sich die Möglichkeit an, Erfahrungen in anderen Ländern zu untersuchen, um abzuschätzen, ob diese Art der Steuerung erfolgreich sein kann. -- Depuis des décennies, le monde politique et l’administration poursuivent au niveau fédéral l’objectif d’améliorer la coordination entre les formations offertes par les universités cantonales suisses. Ils veulent obtenir que chaque université se concentre sur certains domaines et dégage des profils spécifiques. Le système suisse des hautes écoles est toutefois édifié de manière fédéraliste et le grand nombre d’acteurs impliqués rend le pilotage plus difficile. Étant donné que par le passé la coordination de l’offre universitaire n’avait pas été couronnée de succès, le Conseil fédéral s’efforce maintenant d’atteindre les objectifs fixés, avec l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l’encouragement et la coordination des hautes écoles, au moyen d’un système de financement partiellement orienté sur les prestations. A l’avenir, l’enseignement sera financé à travers ce que l’on appelle des coûts de référence. Pour chaque étudiant, un montant sera calculé de façon graduée en fonction du domaine d’études pour être ensuite crédité à l’université, respectivement au canton siège de l’université, afin d’aboutir à une auto-coordination des hautes écoles. Le Conseil fédéral escompte que les universités délocaliseront ou regrouperont avec d’autres universités les filières qui ne font pas partie des compétences clés et ne sont pas proposées aux coûts de référence. Cela permettrait de constituer des pôles d’enseignement dans chaque institution. La thèse examine le potentiel de financement au moyen des coûts de référence. En l’occurrence, le système des hautes écoles est considéré dans une perspective de gouvernance dès lors que dans un Etat fédéraliste, l’aménagement du système de financement est le fruit de négociations entre différents acteurs. En se fondant sur l’émergence du système de financement actuellement en vigueur, dans lequel les éléments axés sur la performance n’ont cessé d’être renforcés pendant des décennies, la thèse présente l’historique des négociations dans ce contexte. Désormais, une grande partie des ressources pour l’enseignement universitaire sont consenties en fonction des prestations fournies (formation des étudiants) et les universités/cantons universitaires reçoivent aujourd’hui déjà un montant forfaitaire pour chaque étudiant (gradué en fonction de la filière suivie). La thèse montre qu’une amélioration de la coordination n’a jusqu’ici pas porté ses fruits. Au contraire, les paiements forfaitaires ont abouti à ce que les universités offrent davantage de filières d’études avantageuses sur le plan économique, ce qui est préjudiciable à la coordination des offres entre les hautes écoles. De surcroît, la thèse en conclut que dans un système de gouvernance comme l’espace suisse des hautes écoles, des programmes politiques ne peuvent guère être appliqués conformément aux idées d’un seul acteur (la Confédération en l’occurrence) et que les difficultés de coordination perdureront, et ce même avec l’introduction des coûts de référence