The regulation of the public procurement market in Brazil : the administrative proceduralization and the construction of a public interest concept

Tese (doutorado)—Universidade de Brasília, Faculdade de Direito, Programa de Pós-Graduação em Direito, 2017.No Brasil, por expressa determinação constitucional, a aquisição de bens e serviços pela Administração Pública deve ser formalizada por contrato administrativo que, em regra, deve ser precedido de processo licitatório que assegure concorrência efetiva e isonômica entre os agentes de mercado interessados na disputa. Todavia, na realidade, o regime jurídico das aquisições de bens e serviços pela Administração, bem como sua aplicação prática, têm impedido que as licitações e os contratos públicos atinjam seus objetivos constitucionais. O trabalho se propõe a enfrentar o seguinte problema: De que forma a regulação pode contribuir para que os processos de aquisição de bens e serviços pela Administração Pública brasileira sejam competitivos e atinjam suas finalidades econômica (contratação vantajosa) e jurídica (respeito ao princípio da isonomia)? Em face desse problema, a tese aborda o mercado de compras públicas do Governo Federal brasileiro como uma espécie de mercado regulado e, partindo dessa premissa, apresenta duas hipóteses: a) A insuficiente ou inadequada regulação do mercado de compras públicas promove insegurança jurídica, favorece a captura dos reguladores e estimula práticas ilícitas (atos de corrupção ou condutas anticompetitivas), a revelar o funcionamento do mercado em desacordo com a legalidade; b) O efetivo exercício do poder regulatório, de forma processualizada, aberta e democrática constitui condição essencial para que as contratações públicas atendam a suas finalidades constitucionais em benefício da coletividade. Com o objetivo de examinar oportunidades para que as licitações públicas e os contratos administrativos desempenhem suas finalidades constitucionais, este trabalho adota como instrumento de análise a teoria processual administrativa da regulação, desenvolvida a partir da atuação das agências independentes norte-americanas. A partir dos pressupostos dessa teoria, a tese examina a regulação das compras públicas na etapa précontratual e durante a execução dos contratos administrativos, explicitando os principais problemas identificados no regime jurídico-normativo e em sua aplicação prática. Por fim, o trabalho se propõe a avaliar o ambiente institucional do mercado de compras públicas, dando destaque à atuação do Tribunal de Contas da União (TCU) como espécie de agência reguladora de facto. Ao final, o trabalho propõe alternativas para que o Brasil avance rumo a uma efetiva regulação de interesse público, que propicie contratações públicas competitivas, vantajosas, equilibradas e com segurança jurídica.The Brazilian constitution explicitly determines that the acquisition of goods and services by the public administration requires an administrative contract, which, as a rule, must be preceded by a bidding process that ensures effective and isonomic competition between the interested market agents. However, in reality, the legal regime that allows the administration to acquire goods and services, as well as its enforcement, have prevented bidding processes and public contracts from fulfilling their constitutional objectives. This paper intends to address the following question: How can regulation help ensure that the procurement processes for goods and services in the Brazilian public administration are competitive and fulfill their economic (advantageous contracts) and legal (observing the principle of isonomic) objectives? It approaches the public purchasing market of the Brazilian federal government as a kind of regulated market and, based that premise, presents two hypotheses: a) The insufficient or inadequate regulation of the public procurement market fosters legal insecurity, favors the capture of regulatory agencies, and stimulates wrong-doing; b) The effective exercise of regulatory power in a manner that is proceduralized, open, and democratic is the essential condition for ensuring that public procurements fulfill their constitutional objectives to the benefit of society. With the goal of examining opportunities where public bidding processes and administrative contracts can carry out their constitutional objective, this paper adopts as its analytical tool the administrative process theory of regulation based on the work of independent U.S. agents. The presuppositions of this theory are used to examine the regulation of public purchases in the precontract phase and during the execution of administrative contracts, and thus explain the main problems identified in the legal and regulatory framework and in its practical application. Finally, this paper intends to evaluate the institutional environment of the public purchasing market by highlighting the Brazilian Court of Accounts as a kind of de facto regulatory agency. The paper concludes by proposing alternatives that would enable Brazil to advance toward having effective regulations that benefit society and provide competitive, advantageous, balanced, and legally sound public contracts