Med synlighet som ledstjärna : En analys av vilka principer som styr kommunikationsarbetet i nationella förvaltningsmyndigheter

Svenska myndigheter lägger stor vikt vid kommunikation. Många har särskilda kommunikationsavdelningar och i mer än 65 procent av organisationerna sitter kommunikationsdirektören, eller motsvarande, med i myndighetens ledningsgrupp. Som kollektiv är myndigheter bland de största köparna av tjänster från reklambyråer och kommunikationskonsulter, och informatörer anställda i offentlig sektor utgör en betydande majoritet av medlemmarna i branschorganisationen Sveriges kommunikatörer. Samtidigt vet vi relativt lite om hur myndigheter ser på, och förhåller sig till, sin kommunikation som ett medel för att genomföra sina uppdrag. Syftet med analysen som presenteras här är att kartlägga vilka principer som styr myndigheters kommunikationsarbete för att på så vis belysa och åtminstone delförklara de olika problem som det pekas på i myndigheters kommunikation. Vad vi söker svar på är fyra frågor: Vilka principer styr myndigheters kommunikationsarbete? Vad innebär olika principer för hur man ser på när, var, hur, med vem och varför myndigheter ska kommunicera? I vilken utsträckning och på vilket sätt står olika principer i konflikt med varandra sett utifrån ett kommunikationsperspektiv? I vilken utsträckning och på vilket sätt medvetandegörs och hanteras dessa konflikter i strategi- och styrdokument? Utgångspunkten är att myndigheters verksamheter – på samma sätt som andra typer av organisationer – utöver lagar, regler och förordningar, också styrs av normer och principer som beskriver vad som är rätt, vad som är fel, vad som är viktigt, vad man ska sträva efter och på så vis skapar mening i det arbete man utför. Principernas kraft ligger i att det är konstruerade på samhällsnivå och många gånger för givet tagna. Organisationer reflekterar inte över dem, de är självklara. Principerna förekommer på olika nivåer i samhället och de kan knytas till yrkesgrupper, sektorer och branscher men det är också fullt möjligt att peka ut ett mindre antal principer som fungerar i mycket bredare samhällssammanhang och som därför är allomfattande. I analysen utgår vi ifrån Boltanski och Thévenot (2006) som skiljer ut sex principer; kreativitet, tradition, ryktbarhet, det civila, marknaden och produktionen. Tidigare studier visar att en organisation ytterst sällan styrs utifrån en enda princip. Det är snarare regel än undantag att en och samma organisation tvingas hantera att olika principer ställs mot varandra. För att besvara frågorna har vi analyserat myndigheters styrdokument för kommunikation. Inledningsvis tillfrågades samtliga nationella förvaltningsmyndigheter enligt SCB:s förteckning (N=252) om de hade sådana dokument. 173 myndigheter återkom med totalt 357 dokument bland annat profilmanualer, kommunikationspolicys, kommunikationsstrategier med mera. Bakgrunden till valet av styrdokument som material är att det är texter av argumenterande karaktär där myndigheterna beskriver när, var, hur, med vem och varför man ska kommunicera. Vilket också på så vis synliggör – explicit eller implicit – vilka principer myndigheter tar utgångspunkt i för sitt kommunikationsarbete. Resultaten visar att det är fyra principer som framträder i myndigheternas dokument: Ryktbarhetens principer (85 procent av myndigheterna) – att kommunikationen ska uttrycka myndighetens identitet, göra den synlig, påverka bilden av organisationen och skapa förtroende. Produktionens principer (82 procent av myndigheterna) – att kommunikationen ska bidra till verksamhetens måluppfyllelse, vara välordnad, planerad och strategisk och koordinera verksamheten. Det civilas principer (65 procent av myndigheterna) - att kommunikationen ska fungera som samhällsinformation, ge upplysning och service till medborgare, underlätta för journalisters granskning och faktasökande och redovisa resultat till uppdragsgivare. På så vis ska kommunikationen understödja samhällets demokratiska processer. Marknadens principer (22 procent av myndigheterna) - att kommunikationen ska positionera myndigheten och generera försäljning och utbyten mellan myndigheten och kunder. I första hand en princip som framträder i dokumenten från universitet och högskolor. Kreativitetens och traditionens principer förekommer inte i materialen från någon myndighet. Resultaten visar också att en betydande majoritet (84 procent) av myndigheterna söker stöd i mer än en princip och därför har att hantera olika typer av konflikter. I vissa fall är det högst påtagliga skillnader som också görs explicita som när det civilas ställs mot ryktbarhetens principer. Att vara fullständigt öppen och samtidigt sträva efter att presentera en uteslutande och tillrättalagd bild innebär stora svårigheter. Här finns många exempel på myndigheter som försöker upprätta en gräns för när anställda får kommunicera med omvärlden och vad de kan uttala sig om, samtidigt som de (ofta myndigheters ledning) försöker göra tydligt att detta inte inskränker meddelarskyddet eller offentlighetsprincipen. I andra fall är konflikterna mindre påtagliga - och ter sig sannolikt mindre bekymrande i praktiken - som när myndigheter ställer ryktbarhetens mot marknadens principer. I många sammanhang är ett starkt varumärke intimt förknippat med att stärka sin marknadsposition och på så vis bidra till en ökad försäljning (eller rekrytering av studenter)