O Plano Diretor como instrumento de gestão municipal : uma análise da implementação dos PDMs nos municípios amazonenses

Dissertação de mestrado em Gestão, apresentada à Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, sob a orientação do Sr. Professor Doutor Claudino Cristóvão FerreiraNa atualidade, as cidades brasileiras têm enfrentado um acelerado processo de urbanização que representa um dos mais instigantes desafios para a administração pública. Estimativas apontam que mais da metade da população global vive em centros urbanos. O país “em essência” é urbano, porém, a distribuição da população no território é desigual o que faz com que nem todos sejam contemplados pelos benefícios trazidos pela urbanização; há grande diversidade e profunda desigualdade entre os municípios e nos seus interiores. Assim, gerir cidades no âmbito do Brasil é um desafio. Os problemas variam tanto ao nível da proporção, quanto da localização. Uma pesquisa rápida sobre problemas recentes do interior do Amazonas, remete à a algumas questões preocupantes que se coadunam com estas fragilidades da gestão urbana: precariedade na infraestrutura das cidades, de telefonia, energia e internet; falta de médicos no Sistema Único de Saúde (SUS); superlotação carcerária nos presídios; saneamento básico deficiente; logística insatisfatória; baixa remuneração de professores das redes municipais; baixo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB); fragilidade no acesso à justiça; visível corrupção; acentuado desmatamento; ampliação de queimadas; danos estruturais causados por cheias; débil engenharia de trânsito; falta de transporte público; problemas agrários e de regulação fundiária; baixa representatividade de órgãos de fiscalização; aumento da criminalidade; violência; consumo e tráfico de drogas; entre outros. Para tentar reverter este quadro o governo estadual desenvolveu uma estratégia de crescimento econômico interiorizado, potencializado nas características regionais para assegurar emprego e renda para a população em conjunto com a estratégia já existente da potencialização do setor industrial na capital. Sendo assim, o papel dos municípios amazonenses tomou maior relevância. E, não distante disso, o seu planejamento tornou-se questão fulcral. O Plano Diretor, nesse contexto, pode ser entendido como um instrumento que deve garantir a todos os cidadãos um local adequado para morar, trabalhar e viver com dignidade. Através de suas diretrizes, deve orientar o melhor critério de ocupação do território, prevendo, através do zoneamento o destino de cada parcela do município, garantindo que o direito coletivo prevaleça sobre os interesses singulares ou de pequenos grupos corporativos. Diante disso, os conflitos de ordem social, econômica, cultural e ambiental somados à deficiência da ação governamental em garantir uma gestão eficiente dos territórios municipais, precede a necessidade de avaliar os instrumentos contidos nos Planos Diretores dos municípios quanto ao grau de implementação e eficiência dos mesmos. Portanto, esta pesquisa teve por objetivo avaliar a implementação dos instrumentos de regulamentação urbanística e ordenamento territorial urbano contidos nos Planos Diretores Municipais das cidades amazonenses na óptica das autarquias municipais. Para isso, utilizou-se a metodologia quali-quantitativa ao nível da abordagem do problema – tratando a questão da implementação dos instrumentos ao nível estatísticodescritivo e crítico-reflexivo; quanto aos objetivos, tratou-se de um estudo exploratóriodescritivo ao relatar e descrever o processo de implementação desses instrumentos e quanto aos procedimentos de coleta e tratamento de dados como estudo de caso por analisar a realidade contida nos sessenta e dois municípios do Estado do Amazonas. A partir deste trabalho foi possível concluir que existe significativa discrepância entre o discurso político autárquico da implementação de planos voltados ao saneamento básico, saúde pública e educação no estado, para além, muitos instrumentos de desenvolvimento habitacional não permitem que a própria população vulnerável socialmente faça uso do direito que à ela pertence da função social da propriedade e de uma cidade inclusiva e pertencente a todos; a falta de ordenamento do espaço urbano amazonense acentua os graus de marginalização e desigualdade no acesso à moradia por parte da população e acaba por induzir as cidades na promoção da especulação imobiliária e reforçando cidades duais – uma dos ricos e outra dos pobres – impedindo o desenvolvimento sustentável citadino. Dentre os grandes desafios dos Planos Diretores amazonenses está o planejar com o intuito de romper o mainstream injusto e insustentável de fazer cidades. Outro grande desafio é incitar o desejo e capacitar a população para compreender a realidade do seu município, entendendo a lógica social e a forma de produzir os espaços urbanos, bem como, de analisar seus problemas e demandas estruturais para que haja intervenção positiva na sua realidade. Por fim, a população precisa mudar para mudar as cidades; o “jeitinho brasileiro” que faz o cidadão cometer pequenos atos de corrupção nas ações diárias precisa dar lugar a uma política de ordem moral e ética que traga progresso para todos nas cidades.Nowadays, brazilian cities have faced an accelerated process of urbanization that represents one of the most thought-provoking challenges for public administration. Estimates point that more than half of global population lives in urban centers. The country “in essence” is urban, however, the distribution of population in territory is unequal which means that not all are covered by the benefits brought by urbanization; there is wide diversity and deep inequality between the municipalities and interiors. Thereby, to manage cities in Brazil is a challenge. The problems vary both at proportion and location. A quick search about recent Amazon’s interior problems, remit to some concerning questions that co-exist with fragilities from urban management: precarity in cities’ infrastructures; telephone communications; energy and internet; shortage of physicians in the Health System; overcrowding in prisons; deficitary basic sanitary; unsatisfactory logistic; low remuneration for municipal teachers; low index of development in basic education; fragilities in justice access; noticeable corruption; marked deforestation; burn increase; structural damage caused by floods; fragile traffic engineering; lack of public transports; agricultural problems and of land regulation; low fiscalization; increase of criminality; violence; drugs traffic and consumption; between others. In order to revert this picture, state government developed a strategy of interiorized economic growth, potentialized in regional characteristics to ensure employment and remuneration for population, together with the already existent strategy of capital industrial potentialization. And, not far from that, its planning became a core question. The Master Plan, in this context, may be understood as a tool that should ensure to all citizens an appropriate place to live and work with dignity. Through its guidelines, it should guide the best occupation criteria, predicting, by each municipal part mapping and destination, ensuring that collective rights prevail above singular or small corporative groups interests. Faced with this, the conflicts of social, economic, cultural and environmental order, added to insufficient governmental action in ensuring an efficient management of municipal territories precedes the need to evaluate the tools incudes in municipal Master Plans about implementation’s degree. Therefore, this research has its main goal in evaluating the implementation of urbanistic and urban territory use planning tools contained in Municipal Master Plans at municipalities optic. For this, the qualitative-quantitative methodology was used in problem approach – managing the question of implementation of tools at statistic-descriptive and criticreflexive; about goals, it was an exploratory-descriptive study reporting the process of that tools implementation and about data’s collecting and processing as a case study to analyze the reality contained in sixty-two counties of Amazons State. From this work it was possible to conclude that exists a significate variance between autarchic political speech of implementation of plans in plans for basic sanitation, public health and education in the state, beside, many housing development instruments don’t allow that social vulnerable population itself make use of rights that belong to them of social property and of an inclusive city that belongs to everyone; the absence of Amazon urban space planning accentuates marginalization an inequality in access to habitation by population and leads cities to the promotion of real estate speculation and reinforcing double cities - one from rich and another from poor - preventing city sustainable development. The biggest challenge of Amazon Master Plans is to plan to disrupt the unfair and unsustainable mainstream of making cities. Other big challenge is to urge the desire and make the population understand the reality of county, understanding social logic and the way to produce urban spaces, such as, analyze its problems and structural demands to a positive intervention in its reality. At last, the population needs to change to change cities; the ‘Brazilian way’ that makes citizen commits little corruption acts in daily actions needs to get place to a moral and ethical politic order that brings progress to all at cities