IL GOVERNO DEL TERRITORIO COSTIERO E DELLO SPAZIO MARITTIMO. Spunti critici per promuovere, organizzare e governare la complessità.

Il 13 gennaio 2012 rappresenta per molti una data come un’altra, un giorno come un altro, altri invece, ricordano bene quella notte come il naufragio della nave da passeggeri Costa Concordia, che non ha solo interessato l’Isola del Giglio ovvero l’Arcipelago Toscano. Infatti a seguito di tale tragico avvenimento, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, ha emanato il Decreto Ministeriale n. 79, che vieta, a particolari tipologie di navi, la navigazione, la sosta e l’ancoraggio, per un’estensione di due miglia marine dai perimetri di aree marine particolarmente sensibili. A ben vedere, nel mare territoriale, sono presenti insediamenti energetici, come piattaforme petrolifere, ma anche impianti per l’approvvigionamento di fonti di energia rinnovabili, sorgono stabilimenti per l’acquacoltura, esistono delle vere e proprie aree che sono di fatto sottratte ad altri usi, volte a disciplinare le manovre di avvicinamento e di ingresso dai porti, e che obbligano a determinati comportamenti. La lista di attività, normativamente disciplinate, che si svolgono in mare può continuare; per tale ragione occorre oggi chiedersi se la romantica libertà rappresentata dal mare di Baudelaire in “L’uomo e il mare” (1857), esiste ancora ovvero sta cedendo progressivamente, e a velocità uniformemente accelerata, a quello di aree di pertinenza, di aree di rispetto, di aree esclusive per lo sfruttamento economico, ecc.? Di mare davvero libero, specie in ambiti costieri, ne rimane sempre meno. I quadri di pianificazione esistenti sono in gran parte concentrati sulla terraferma e non tengono conto di come lo sviluppo costiero e le diverse attività presenti sulla terraferma possano influire sul mare e viceversa. Di fronte alle problematiche marine, di tipo ambientale, sociale ed economico, in atto, il pianificatore, che tradizionalmente riflette sui temi di trasformazione della città, del territorio, dell’ambiente e della difficoltà dell’azione pianificatoria, ha un ruolo decisivo da svolgere. Il presente lavoro offre una disamina della complessità rappresentata dal territorio costiero, analizzando in modo critico gli strumenti di governo adottati, o meno, per affrontare questa complessità, la quale da sempre ha rappresentato un’area cruciale per lo sviluppo culturale, economico ed anche antropologico di ogni singolo Stato: esso possiede una particolare complessità dovuta alle caratteristiche naturali ed all’intensità d’impatto che subisce dalle opere e dalle attività dell’uomo. Si tratta di fornire un contributo alla definizione di piani, progetti e politiche relative al territorio che si affaccia sul mare, inteso come spazio comprendente delle realtà diverse tra loro, quali il porto, la fascia costiera e, girandoci, abbiamo il mare territoriale. Queste tre realtà rappresentano dei fenomeni complessi, poiché su queste tre porzioni di territorio si concentrano una pluralità di interessi e una pluralità di soggetti per cui risulta impossibile ed anacronistico non considerare il porto, la fascia costiera ed il mare territoriale come delle vere e proprie complessità interconnesse. L’ordinamento italiano, individua, nella Costituzione, alcuni “valori” trasversali, al cui rispetto devono essere improntate sia le attività volte al perseguimento degli interessi generali, sia quelle volte al perseguimento degli interessi settoriali: “valori” con i quali devono quindi confrontarsi tutti gli altri di esercizio del potere pubblico e tutti i soggetti competenti alla loro adozione, e che, per quanto concerne la portualità, la gestione della fascia costiera ed il governo dello spazio marittimo, sono la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Di qui il problema di creare raccordo tra interessi degli enti generali e di quelli settoriali, di creare raccordo tra i poteri e tra gli atti di programmazione, di pianificazione e di gestione, degli uni e degli altri, e di assicurare che gli atti di esercizio così di questi come di quelli siano conformi ai “valori” trasversali individuati dalla Costituzione. Il problema è generale, o di sistema, ma assume particolare evidenza in tema di disciplina delle complessità. Analizzando, per primo, il territorio portuale, quale “interfaccia di due sistemi gestionali complessi che hanno nel mare e nella terraferma la loro ragione d’essere”(Citazione di BENNICI B., La governance regionale dei porti italiani: la legge 84/94 e le sue proposte di riforma, in Le istituzioni del federalismo, 2006, p. 121 e ss.), si metterà in luce la pertinenza dei porti sia al sistema infrastrutturale, sia alla gestione del territorio: quanto pertinenti al sistema infrastrutturale, i porti sono funzionali allo sviluppo economico, quanto pertinenti alla gestione del territorio, rilevano in funzione del governo di questo. Questo duplice profilo di rilevanza, induce la necessità di integrazione tra porto, città e area territoriale, nonché la necessità di integrazione tra i porti stessi: necessaria sia per creare sinergie tra più porti, sia per creare l’infrastrutturazione di un sistema di area vasta. Questo però non è semplice, poiché l’integrazione comporta interferenze tra ambiti diversi: diversi quanto agli interessi coinvolti, quanto ai territori ed agli ambiti spaziali di interferenza, ciascuno esprimente problematiche peculiari e diversi quanto alle competenze che, risultano articolate e sovrapposte. L’attenta analisi condotta nell’ultimo decennio in merito alla Legge 84/94 e pianificazione portuale ha portato a considerare l’esigenza di dover realizzare una nuova normativa di carattere generale: in attesa delle più volte annunciate innovazioni in ordine alla legislazione in materia portuale, è auspicabile che le disposizioni vigenti siano applicate nel miglior modo possibile. Determinati interventi normativi appaiono urgenti, come si rileverà ad esempio riguardo al difetto di una previsione che imponga la convocazione di una conferenza di servizi preliminare alla stessa fase iniziale di progettazione del Piano Regolatore portuale oppure riguardo alla stessa abrogazione dell’irrazionale disposizione che colloca la procedura di valutazione ambientale a valle dell’adozione del Piano regolatore del porto: poiché la valutazione ambientale mira ad individuare l’insieme degli effetti causati da un evento, un’azione o un comportamento sull’ambiente nel suo complesso, mostra, cioè, quali effetti può produrre una modifica, non necessariamente negativa, all’ambiente circostante inteso in senso lato (sociale, economico, ecc.), non ha senso collocare questa valutazione dopo che il Piano regolatore portuale è stato adottato dal Comitato portuale, trasmesso al Consiglio dei lavori pubblici; infatti, la V.A.S. può determinare l’inoperatività e l’inutilità di tutte le attività espletate in precedenza, dato il possibile effetto di sbarramento che tale valutazione produce proprio in considerazione degli interessi sensibili di cui tratta. Queste circostanze sono estremamente negative e possono trovare soluzione attualmente solo attraverso prassi e accordi procedimentali individuati caso per caso dagli enti coinvolti. Si passerà poi alla disamina della complessità del territorio costiero sottolineando come la mancata realizzazione dello strumento del Piano generale di difesa del mare e delle coste, abbia favorito la frammentarietà e la varietà di soluzioni adottate dalle Regioni italiane, sia circa lo strumento di gestione delle aree costiere, sia dei settori amministrativi competenti. La soluzione a ciò è rappresentata dalla Gestione Integrata delle Zone Costiere condivisa ed diffusa dall’Unione Europea e non ancora del tutto, e non da tutti, compresa in Italia. Trattasi di politiche ed azioni che necessitano di istituti attuativi concreti, che, come ricorda l’Unione Europea, devono consistere nell’attivazione di modelli di governance condivisa tra i diversi attori, pubblici e privati, territoriali ed economici, incidenti non solo su specifiche porzioni di costa, ma anche su dinamiche territoriali e usi consolidati, che spesso hanno consentito e legittimato abusi od hanno provocato la riduzione dell’efficienza degli ecosistemi. La trattazione concluderà con la disamina di una nuova ed emergente complessità, ossia il mare territoriale. Infatti, nonostante in mare si svolgano le più differenziate tipologia di attività, dal trasporto marittimo alla pesca, dalla fruizione del paesaggio alla realizzazione di impianti off-shore, persiste una totale assenza di pianificazione che stende il proprio ambito di applicazione al territorio marino. Le interazioni tra il territorio e il mare sono attualmente più intense e più varie che in passato e creano un valore aggiunto senza precedenti, ma la pressione comincia a farsi sentire, iniziandosi a parlare di conflitto di utilizzazione e di deterioramento dell’ambiente marino. La politica complessa, che integra settori ed ambiti materiali diversi, riguarda una politica che implica un altrettanto complesso sistema di governance e, per questo, è necessaria la compartecipazione sia di soggetti pubblici che privati alla definizione delle regole che governano le attività, consentendo, così, l’adozione di strumenti più efficaci ed equi, permettendo proprio di tenere conto di tutti gli interessi in gioco, di correggere eventuali discrasie e difformità e di ridurre l’opposizione sociale nella fase di attuazione. A tal riguardo, si analizzerà, nel dettaglio, come sia sempre più importante individuare uno strumento di governo del “territorio mare”, il quale debba scaturire da una analisi di tutte le potenzialità suscettibili di utilizzazione o dalle quali se ne possa trarre utile beneficio per una pertinente politica integrata