La vérification de l'optimisation des ressources dans les gouvernements du Canada et du Québec : un processus d'influence sociale

La vérification de l'optimisation des ressources (VOR) est formellement apparue dans l'environnement de contrôle du secteur public canadien en 1977 alors que le Vérificateur général du Canada s'est vu octroyer tous les pouvoirs nécessaires pour mettre en place une fonction de VOR. C'est ainsi que le mandat du Vérificateur général a été élargi à la vérification de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité du management des organisations publiques. D'autres provinces canadiennes ont emboîté le pas depuis dont le Québec où le Vérificateur général effectue des mandats de VOR depuis 1985. Au cours des années, la pratique de la VOR a reçu bien peu d'attention de la part des chercheurs et ce n'est pourtant pas faute d'aspects intéressants qu'elle peut receler. Nous avons voulu combler en partie ce vide qui caractérise la recherche en VOR en procédant à une étude qui se veut exploratoire et qui porte sur les relations que les vérificateurs entretiennent avec les vérifiés dans le cadre de mandats de VOR. C'est le processus d'influence ayant cours entre les vérificateurs et les vérifiés de même que les impacts d'une telle tentative d'influence sur le management des organisations vérifiées qui ont retenu notamment notre attention. Nous nous sommes aussi intéressée au rôle que les vérificateurs se donnent lorsqu'ils entreprennent les mandats de VOR, à ce qui les amène à choisir d'intervenir en tant qu'agent de contrôle ou en tant qu'agent d'amélioration et, finalement, à l'impact que l'un ou l'autre rôle adopté peut avoir sur leurs relations avec les vérifiés. Afin de pouvoir mener à bien cette recherche, nous avons effectué une étude de cas multiple incluant six mandats de VOR effectués par le Vérificateur général du Canada et le Vérificateur général du Québec au cours des dernières années. Nous avons pu constater qu'il existe décidément deux profils de vérificateurs qui pratiquent la VOR. Il y a, d'une part, les agents de contrôle pour qui le rôle du BVG est exclusivement d'informer les parlementaires et, d'autre part, les agents d'amélioration pour qui le rôle du BVG est aussi d'informer les parlementaires mais, en même temps, d'encourager le changement et l'amélioration dans les administrations publiques. C'est beaucoup la philosophie de VOR prônée par l'organisation de vérification, telle que perçue par le vérificateur, qui influence son choix d'intervenir en tant qu'agent de contrôle ou encore en tant qu'agent d'amélioration, mais elle n'a pas le monopole de l'influence. En effet, nous avons identifié d'autres facteurs d'influence qui relèvent davantage de paradigmes propres au vérificateur. Nous faisons aussi ressortir que la VOR est un processus d'influence qui s'exerce en continu sur les vérifiés et qui va bien au-delà de la courte période pendant laquelle les vérificateurs et les vérifiés sont en contact plus direct. Il est apparu en effet que la VOR exerce un effet de prévention notable sur les vérifiés. C'est ce qui nous amène à recommander la prudence aux autorités législatives si elles décidaient d'entreprendre un véritable questionnement du rôle assumé par les vérificateurs. En effet, nous croyons qu'autant il est impensable, à l'aube du 21e siècle, de croire en une pratique de la VOR qui divise le monde en deux, les juges d'un côté et les jugés de l'autre, autant ce serait pécher par excès de confiance que de purger le futur rôle du vérificateur de tout aspect punitif. Contrairement à ce que laissaient entendre les écrits à ce sujet, notre recherche a permis de constater que les conséquences négatives d'un mandat de VOR sur les vérifiés personnellement seront généralement plutôt marginales. Il arrivera par contre que les mandats de VOR aient eu des conséquences positives sur les vérifiés, soit sur leur carrière ou sur leur travail. Au regard de l'impact du mandat de VOR sur l'organisation vérifiée, il ressort qu'il est tributaire, en grande partie, de l'existence de conditions environnementales qui viendront parfois renforcer, parfois neutraliser la tentative d'influence des vérificateurs. Dans la mesure où les vérificateurs peuvent anticiper ces conditions environnementales ou ont le contrôle sur ces conditions, ils auront beaucoup plus de chances d'avoir un impact véritable sur le management de l'organisation vérifiée. Il ressort aussi nettement que les agents d'amélioration n'auront pas nécessairement plus d'impact sur le management des organisations vérifiées que les agents de contrôle. En guise d'explication à cela, nous avançons que le peu de succès remporté par les agents d'amélioration à cet égard est une affaire de crédibilité non encore acquise par eux aux yeux des vérifiés, ce qui n'est pas .le cas des agents de contrôle qui ont une crédibilité bien établie aux yeux des vérifiés particulièrement au regard des pratiques de management ayant trait au contrôle. Nous avons aussi constaté que le rôle d'agent d'amélioration est loin d'être entré dans les mœurs des vérificateurs et des vérifiés. Il est aussi apparu clairement que c'est une pensée mécaniste qui a tendance à habiter les vérificateurs lorsqu'ils effectuent des mandats de VOR. Selon nous, les vérificateurs se leurrent en comptant sur une linéarité et une prévisibilité du processus d'influence qu'est la VOR et de son impact sur le management des organisations vérifiées, comme ils se leurrent aussi lorsqu'ils veulent adopter un rôle susceptible de convenir en toutes circonstances. Notre recherche a en effet permis de faire ressortir que la VOR est loin d'être le processus froid et prévisible qui est sous-entendu dans le modèle mécaniste hérité de la vérification d'états financiers. Il ressort aussi que les praticiens de VOR sont attachés à des valeurs comme la neutralité, l'objectivité, l'indépendance, la prudence, le conservatisme et qu'ils affichent un niveau élevé d'aversion pour le risque. Il est en effet apparu que les praticiens de VOR ont des perceptions à cet égard qui ne sont pas sans rappeler celles reconnues depuis toujours aux vérificateurs d'états financiers. Selon nous, à force de se retrancher derrière des valeurs qui ne cadrent plus nécessairement avec la nouvelle gestion des affaires publiques, les vérificateurs risquent à la longue de se couper définitivement des processus de réforme auxquels ils devraient pourtant être associés étroitement. En définitive, nous pensons qu'une vision contingente de l'organisation et du management ainsi que du rôle à adopter de même qu'une remise en question fondamentale de leur système de valeurs contribueraient à bonifier les interventions des vérificateurs dans les organisations publiques. Cette transformation combinée à certaines conditions gagnantes pour les tentatives d'influence que notre recherche a mises en lumière seraient sinon un gage de succès au moins un net pas en avant pour améliorer leurs relations avec les vérifiés et l'impact des mandats de VOR